Виборчий кодекс: як правильно збалансувати представництво громад?

Адміністративно-територіальна та виборча реформи відбуваються паралельно і завершаться буквально напередодні старту змагань за представництво у місцевих органах самоврядування цієї осені. Голосування в жовтні визначить на наступні п’ять років, як і ким будуть представлені інтереси виборців у місцевих радах, сформованих уже на новій адміністративно-територіальній основі, що, звісно несе свої ризики та проблеми, які потребують уваги та зваженого підходу з боку законодавця. 

Комітет Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування готує до другого читання проєкт закону №3485, яким пропонується вдосконалити Виборчий кодекс до місцевих виборів. Проєкт закону було прийнято в першому читанні на початку червня, а зараз на столі у депутатів опинилося майже 4000 поправок. У цих умовах важливо, щоб законодавець не лишив поза увагою критичні зміни до Кодексу, які забезпечать присутність і пропорційне представництво інтересів територіальних громад у районних та обласних радах. 

Частина 3 статті 140 Конституції України передбачає: «…органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради». Реалізація цієї норми потребує надання територіальним громадам права мати свого представника у відповідній районній чи обласній раді. Крім того, задля дотримання принципу рівного виборчого права, кількість мандатів у таких радах від великих міст, з одного боку, та невеликих сільських громад — з іншого, мають бути збалансованими. Ці принципи здаються базовими та очевидними, але чинне законодавство залишає реалізацію їх на практиці далекою від ідеалу. 

Достатньо згадати, що за результатами місцевих виборів 2015 року, 450 виборчих округів по виборах до обласних рад (більш як чверть) залишилися без своїх представників у відповідних облрадах.  

Карта з аналізом, здійсненим групою експертів за підтримки Координатора проєктів ОБСЄ в Україні на запит Міністерства розвитку громад та територій України 2019 року.

карта.jpg (325 KB)

Яскравим прикладом є місто Чернігів, яке нині взагалі не представлене в обласній раді. На рівні районних рад подекуди не було забезпечено представництво близько третини громад району (наприклад, без своїх депутатів райрад лишилися 16 з 45 громад Рогатинського району Івано-Франківської області, 11 із 47 громад Дрогобицького району Львівської області, 10 із 35 громад Козелецького району Чернігівської області), тоді як інші громади були представлені кількома депутатами. 

Водночас варто звернути увагу і на дисбаланс між середньою кількістю виборців на округ, що на практиці означає нерівність «ваги голосу виборця». Наприклад, на виборах до Львівської облради в середньому 37 191 виборець припадає на виборчий округ у місті Львові, що майже вдесятеро більше, ніж 3 821 виборець у виборчому окрузі міста Моршина. На виборах до райрад кількість виборців округу коливалася ще більше: від 332 до 3475 у Барському районі Вінницької області, від 158 до 7868 у Васильківському районі Київської області, від 187 до 7773 у Заліщинському районі Тернопільської області. 

Тобто виборча система не забезпечує ані представництва громад, ані пропорційного представництва виборців. Такі результати прямо суперечать Кодексу належних практик Венеціанської комісії та іншим міжнародним стандартам і рекомендаціям. І, звісно, вони не залишилися без уваги міжнародних спостерігачів. Так, у звіті Місії спостереження за місцевими виборами в Україні 2015 року БДІПЛ ОБСЄ відзначено, що «недоліки виборчої системи суперечать принципу рівності виборців відповідно до пункту 7.3 Копенгагенського документа ОБСЄ 1990 року (7.3 — гарантувати загальне та рівне виборче право дорослим громадянам)», і в ньому висловлюється «занепокоєння щодо того, чи здатна виборча система відображати волевиявлення виборців». 

Як можна виправити ситуацію з представленістю громад 

Спеціально створена експертна робоча група, що працювала при Мінрегіоні з 2019 року, для оптимізації представництва рекомендувала запровадити багатомандатну мажоритарну виборчу систему на виборах як до районних, так і до обласних рад. Але з прийняттям взимку Виборчого кодексу для виборів до обласних рад було закріплено пропорційну виборчу систему. Проте і в цих умовах є можливість прийняти до Виборчого кодексу поправки, які скоригують пропорційність представництва громад через зміну принципів визначення загальної кількості депутатів у обласних та районних радах і запровадження «норм представництва громад».  

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Полтавські агробарони нарізають місцеві громади під себе – голова ОТГ

Наразі зміни до Кодексу, прийняті у першому читанні як законопроєкт №3485, передбачають, що кількісний склад районних і обласних рад не залежить від кількості громад у межах області. Запропоноване застереження в частині третій статті 197 забезпечить лише те, що в районах із великою кількістю громад кожна громада буде представлена одним депутатом, незалежно від кількості виборців. Кількісний же склад обласних рад взагалі не залежить від кількості громад. У запропонованих змінах до Виборчого кодексу, прийнятих у першому читанні, визначено порядок формування територіальних виборчих округів, який не залежить від меж територій громад. В обласних радах цей фактор, поєднаний із пропорційною виборчою системою, мінімізує зв'язок депутатів із громадами. Як наслідок, є високі шанси отримати результати виборів, згідно з якими частина громад, у тому числі й великих та економічно потужних, не буде представлена в обласних і районних радах.  

Експертна група при Міністерстві розвитку громад і територій України напрацювала пропозиції, врахування яких дозволить вирівняти ці дисбаланси. Міністерство передало зазначені пропозиції профільному парламентському Комітету з проханням включити їх у текст законопроєкту №3485 в рамках другого читання. Парламентаріям пропонується таке: 

• можна передбачити, що багатомандатні виборчі округи на виборах до районних та обласних рад утворюються в межах територіальних громад. Однак при цьому на виборах до обласних рад має бути передбачено можливість для кількох громад із невеликою кількістю виборців об'єднатися в один округ або приєднання такої громади в округ з іншою громадою для забезпечення пропорційності між кількістю виборців та кількістю мандатів в окрузі; 
• на виборах до районних рад загальну кількість депутатів можна визначати залежно від кількості територіальних громад на території району та чисельності виборців у цих громадах за такими нормами представництва: 
• від громад чисельністю виборців до 10 000 —1 мандат; 
• від громад чисельністю виборців від 10 000 до 100 000 — 2 мандати; 
• від громад виборців чисельністю понад 100 000 — 3 мандати. 

На виборах до обласних рад загальну кількість депутатів варто визначати залежно від кількості територіальних громад на території області та чисельності виборців у цих громадах за такими нормами представництва: 

• від громад чисельністю виборців до 20 000 — 1 мандат; 
• від громад чисельністю виборців від 20 000 до 100 000 виборців — 2 мандати; 
• від громад чисельністю виборців понад 100 000 — 3 мандати. 

• Для надання громадам можливості гарантовано обрати свого представника до обласної ради запропоновано модифікацію пропорційної виборчої системи: кандидат, який в окрузі отримав найбільше голосів, і ця кількість перевищує виборчу квоту, здобуває мандат. Решта мандатів розподіляються за принципами пропорційної виборчої системи. 

Ці пропозиції було проілюстровано порівняльним аналізом, здійсненим групою експертів за сприяння Координатора проєктів ОБСЄ в Україні і проєктів Офісу Ради Європи в Україні на прикладі затверджених перспективних планів розвитку двох областей — Чернігівської та Дніпропетровської (повністю з моделюванням можна ознайомитися тут)

Залишається сподіватися, що народні обранці врахують зазначені пропозиції, і в результаті чесного та вільного волевиявлення восени українці кожної територіальної громади отримають власних представників у місцевій владі. 

Аналіз і пропозиції розроблено експертною робочою групою, що працює при Міністерстві розвитку громад і територій України з 2019 року за підтримки Координатора проєктів ОБСЄ і проєктів Офісу Ради Європи в Україні. До групи, зокрема, увійшли Сергій Васильченко, Володимир Венгер, Юрій Ключковський, Володимир Ковтунець, Андрій Магера, Анна Шалімова.