У пастці нормативного конвеєра: як підвищити якість державної політики

Український уряд продукує в середньому 11 нормативно-правових актів кожного робочого дня. Це безперервний конвеєр рішень. Лише за 2024 рік Кабмін ухвалив 1494 постанови та 1319 розпоряджень, розробив і подав до парламенту 176 законопроєктів (рис. 1). До цього ще треба додати системні нормативні накази міністерств, зазвичай видані на виконання ухвалених законів чи актів Кабміну.

Кожен із цих документів, незалежно від масштабу, проходить обов’язкову та складну процедуру погодження. І хоча різні міністерства генерують акти нерівномірно, весь цей масив документів від Кабміну неминуче проходить крізь фільтр п’ятьох ключових інституцій: Міністерства економіки, Міністерства цифрової трансформації, Міністерства фінансів, Міністерства юстиції, а також Секретаріату Кабміну. Вони зобов’язані проаналізувати абсолютно кожен проєкт, незалежно від того, розпорядження це, постанова чи законопроєкт. Накази долають майже такий самий шлях, хіба що оминають перевірку в Секретаріаті.

ZN.UA

Попри таку кількість документів, міжнародні партнери, зокрема Єврокомісія, вказують на слабку роль уряду в законодавчому процесі. Чи справедливо це?

Турборежим

Річ у тім, що в країнах Європейського Союзу уряди є головними драйверами змін. Наприклад, у Польщі частка урядових законопроєктів з-поміж тих, які розглядає парламент, у середньому становить 50%, із них 93% парламент ухвалює. В Україні ж урядові ініціативи становлять близько 20% від загальної кількості. Із них парламент ухвалює третину — втім, цей показник вищий, ніж для депутатських законопроєктів (13%).

Кабмін поставив конкурси в Prozorro на паузу: яка причина

Якщо дивитися не на відсотки, а на абсолютні цифри, стає зрозуміло: проблема не в тому, що уряд пише мало проєктів законів, а в тому, що в Україні забагато «законодавчого спаму». Величезна кількість ініціатив (переважно депутатських) забиває порядок денний (рис. 2). Для порівняння, сейм Польщі за попереднє скликання (2019–2023 роки) зареєстрував 200 законопроєктів від парламентарів і 345 — від уряду. За цей час в Україні зареєстрували 10 293 депутатських законопроєктів і 1082 законопроєкти від уряду.

Отже, уряд і парламент потребують не пришвидшення (турборежиму), а докорінного перегляду підходів до роботи. Щоб вийти з цього замкненого кола, потрібно впровадити такі ключові зміни.

ZN.UA

Менше та краще: спочатку концепція, потім текст

В Україні нормотворчість часто починається з написання тексту акта. І якщо це нормально працює для постанов, які деталізують норми, прописані в законах, то для проєктів законів така практика призводить до тривалого погодження й суперечок. Адже коли міністерство одразу пише проєкт закону, воно фіксує конкретне рішення ще до того, як усі погодились із суттю проблеми.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Кабмін розпустив наглядові ради шести ключових енергетичних компаній

Щоби законодавство було якісним, процес має починатися з концепції (Green paper або White paper). Так роблять у Чехії, Естонії та Польщі. Ще на етапі ідеї розробник описує проблему, цілі та варіанти розв’язання. Це дає змогу провести реальні консультації зі стейкхолдерами та погодити позиції міністерств до того, як буде написано перший рядок документа.

Це може здатися тривалішим шляхом на старті, але фінальний результат досягається швидше, адже текст акта вже не викликатиме концептуальних заперечень.

Нове замість старого: зменшення регуляторного навантаження

Іще одним дієвим інструментом, який варто запозичити з практики країн ОЕСР, є принцип регуляторного заміщення, відомий як One-In, X-Out (OIXO). Його суть проста: державний орган не може запровадити нове регулювання, не скасувавши або не спростивши старого. Цей підхід уже успішно застосовують Велика Британія, Канада, Німеччина та Корея. Важливо, що йдеться не просто про механічне скасування кількості документів, а про компенсацію витрат бізнесу: якщо нові правила коштують підприємцям умовну тисячу гривень, то старі правила на таку ж або більшу суму потрібно скасувати.

Жодного законопроєкту і безліч проблем — Корнієнко пояснив, чому провести вибори зараз нереально

З урахуванням того, що зближення з ЄС вимагатиме запровадження доволі суворих європейських норм, скасування старих норм, які не мають практичного сенсу, зараз особливо актуальне. Запровадження правила Cost-In, Cost-Out (як це називають у Кореї) змусило б міністерства не просто генерувати нові регуляторні норми, а й постійно проводити ревізію наявних, аби загалом спрощувати, а не обтяжувати життя бізнесу та громадян.

Прибрати перетин повноважень: єдиний центр нормотворчості

Сьогодні той самий документ проходить крізь кілька юридичних фільтрів, які дублюють один одного. Спершу його пишуть юристи міністерства, потім правову експертизу проводить Мін’юст, а паралельно Секретаріат Кабміну здійснює власну перевірку (і процедурну, і змістовну). Після цього левова частка енергії міністерства витрачається не на формування політики, а на технічне узгодження правок між юристами різних відомств.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Legal Mind: в Україні створили ШІ-застосунок для миттєвої юридичної допомоги

Логічним кроком стало б створення єдиного центру урядової нормотворчості. Це може бути посилений Мін’юст, реформований Секретаріат КМУ або новий орган за прикладом польського Урядового центру законодавства (RCL). Такий центр мав би: відповідати за юридичну техніку та якість тексту, супроводжувати документ від ідеї до ухвалення, звільнити профільні міністерства від невластивої їм юридичної тяганини, дозволивши їм зосередитися на суті реформ.

Прозорість як запобіжник помилок

Часто фінальний текст постанови (рідше закону) стає сюрпризом для бізнесу та громадян. Хоча формально консультації зі стейкхолдерами є, але на час війни їх можна не проводити, тому міністерства часто роблять це вибірково.

Павлущик пояснив, чому НАЗК не знаходить лазівки у законопроєктах, які сприяють корупції

Досвід Чехії та Естонії показує інший шлях. Там діють єдині урядові вебпортали, де публікується весь пакет документів: проєкт, пояснювальна записка, аналіз регуляторного впливу (RIA), висновки інших органів. Система технічно не дозволяє перевести документ на етап голосування уряду, доки не завантажено всіх файлів і звітів про консультації. Така відкритість дисциплінує. Якщо чиновник знає, що його аргументи (або їх відсутність) побачать усі, він має стимули підвищувати якість документа.

Вирівнювання правил гри

Окрім вищенаведених проблем, залишається ще одне велике «але» — законодавчий дисбаланс. Сьогодні депутатам набагато простіше зареєструвати законопроєкт, аніж міністерству (Кабміну). Їм не потрібно проходити складні погодження з обов’язковими міністерствами, проводити повноцінний аналіз впливу чи консультації з громадськістю. Це створює спокусу: уряд часто подає свої законопроєкти через депутатів, щоб обійти власну бюрократію. Це призводить до того, що закони ухвалюють без належних розрахунків, а уряд втрачає політичну відповідальність за результат. Щоб система запрацювала, вимоги до якості законопроєктів мають бути уніфіковані. Лише коли «депутатський» і «урядовий» шляхи будуть однаково вимогливими до обґрунтування певного рішення, ми отримаємо конкуренцію ідей, а не змагання у швидкості реєстрації текстів.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

"Темники" від МОН: як міністерство вчить експертів говорити про реформи

Україна не має часу на продукування норм, які не працюють. Перехід від валу документів до системного циклу політики — це не просто вимога ЄС, а питання виживання й ефективності держави під час війни та відбудови.