Загальний нагляд вічний?

Зі здобуттям незалежності перед Українською державою постало питання формування системи національних органів державної влади, а також прийняття правової основи діяльності таких органів.

Знаменною подією у закладенні правового фундаменту, основи діяльності органів державної влади, визначенні основоположних принципів та засад їх діяльності, а також функцій і повноважень окремих із них стало прийняття 28 червня 1996 року Конституції України.

Не оминув Основний Закон України своєю увагою і органи прокуратури, визначивши у розділі VII правові основи їх діяльності. Конституційні положення статті 121 охарактеризували прокуратуру як єдину систему, на яку покладаються підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних із обмеженням особистої свободи громадян.

Крім того, пункт дев’ятий Перехідних положень Конститу­ції України (розділу XV) тимчасово поклав на органи прокуратури додаткові повноваження до тих, які закріплені у розділі VІІ, зокрема в цьому пункті зазначалося, що прокуратура продовжує виконувати, відповідно до чинних законів, функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

З огляду на положення зазначеного пункту виникає закономірне запитання: чи введено в дію відповідні закони та чи сформовано систему досудового слідства, тобто чи настали юридичні факти, з якими Конституція України пов’язує припинення виконання прокуратурою так званої функції «загального нагляду».

Свого часу питання здійснення прокуратурою функції поперед­нього слідства було вирішено Конституційним судом України у рішенні від 10 вересня 2008 року. Тоді положення статті 17 (слідчі прокуратури) Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року №1789-XII було визнано таким, що відповідає Кон­ституції України. При цьому у мотивувальній частині наведеного рішення зазначено: «системний аналіз чинного законодавства, що унормовує діяльність слідчих підрозділів в органах, на які покладено функцію розслідування кримінальних злочинів, свідчить про незавершеність процесу створення системи досудового слідства і реформування органів розслідування кримінальних злочинів».

Тим часом питання щодо мож­ли­вості здійснення прокуратурою, відповідно до пункту 9 Перехідних положень Конституції України, функції нагляду за додержанням і застосуванням законів (далі - загальний нагляд) залишалося відкритим.

На сьогодні «чинним» законом, у розумінні п. 9 Перехідних положень Конституції України, який регулює діяльність прокуратури, є Закон України «Про прокуратуру». У ньому питанням загального нагляду присвячено низку статей, зокрема статтю 1 глави 1 розділу ІІІ (нагляд за додержанням і застосуванням законів). Однак таке законодавче забезпечення, з огляду на конституційно встановлений тимчасовий характер функції загального нагляду прокуратури, постійно викликало низку запитань та нарікань.

Спробу надати цій функції постійного статусу було зроблено у 2004 році. Тоді Верховна Рада України статтю 121 Основ­но­го Закону України доповнила пунктом 5, згідно з яким на прокуратуру України, окрім іншого, покладалося здійснення нагляду за додержанням прав та свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Однак 30 вересня 2010 року Конституційний суд Украї­ни визнав відповідний закон неконституційним. Як наслідок, цей закон втратив чинність, у тому числі втратило чинність і положення пункту п’ятого, яким було доповнено статтю 121 Конс­ти­туції України.

Отже, на порядку денному знову постало питання щодо можливості здійснення прокуратурою загального нагляду в сучасних умовах. Прихильники повсякчасного прокурорського нагляду стверджують, що прокуратура має продовжувати здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів - мовляв, закони, передбачені пунктом дев’ятим Перехід­них положень Консти­ту­ції, не введено в дію, а отже, і нагляд нібито - конституційно обумовлений. Та чи так це насправді?

Після 28 червня 1996 року законодавча база України постала істотно оновленою та модернізованою. Зокрема, у сфері регулювання діяльності державних органів щодо контролю за додержанням законів було прийнято і введено в дію низку законів.

Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» від 8 липня 2011 року, що визначає повноваження органів виконавчої влади, котрі беруть участь у вирішенні питань, пов’язаних із біженцями та особами, які потребують додаткового або тимчасового захисту.

Закон «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року визначає органи, які здійснюють контроль за забезпеченням доступу до публічної інформації. Закон «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» від 2 грудня 2010 року визначає повноваження Кабміну у сфері ринкового нагляду та конт­ро­лю продукції.

Закон «Про Кабінет міністрів України» від 7 жовтня 2010 року визначає його повноваження, у тому числі контрольні.

Регламент ВРУ присвячує ок­­ре­­мий розділ VI питанням здійснення контрольних функцій парламентом.

Податковий кодекс України наголошує на тому, що в кодексі визначається компетенція конт­рольних органів, повноваження і обов’язки їх посадових осіб під час здійснення податкового конт­ро­лю.

Закони «Про судоустрій і статус суддів» та «Про Консти­туцій­ний суд України» регулюють діяльність судів загальної юрисдикції і КСУ у питаннях фактичного здійснення судового контролю за додержанням і застосуванням Конституції та законів України.

Закон «Про державний конт­роль за використанням та охороною земель» наголошує на тому, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Національний банк України наділений цілим рядом конт­рольних повноважень. Зокрема, він здійснює банківське регулювання та нагляд.

Серед основних функцій Ра­ди національної безпеки і оборони України відповідний закон називає, зокрема, координацію та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.

Міліція відповідно до своїх завдань зобов’язана: забезпечувати в межах своїх повноважень додержання вимог закону, виконання та контроль за рішеннями сільських, селищних, міських рад з питань охорони громадського порядку, торгівлі, утримання тварин у домашніх умовах, додержання тиші в громадських місцях тощо, а також контролювати утримання в належній чистоті вулиць, прибудинкових територій і дворів у містах та інших населених пунктах.

Одним із основних завдань органів державної податкової служби відповідний закон визначає здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов’язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством.

Такі приклади можна наводити ще довго. Наведений аналіз хоч і не повної законодавчої бази, проте достатньо репрезентативної, свідчить, що на сьогодні виконано встановлені Перехідними положеннями Конституції Украї­ни відкладальні умови, які дозволяли прокуратурі здійснювати функцію загального нагляду. А саме: набрали чинності закони, які регулюють діяльність державних органів щодо конт­ролю за додержанням і застосуванням законів.

І по суті практично будь-який закон визначає органи державної влади, закріплює їх функції та повноваження щодо здійснення контролю (нагляду) за дотриманням норм, які регулюють відносини у конкретній сфері життєдіяльності.

Отже, згідно з Конституцією України, прокуратура вже давно мала припинити здійснювати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів.

По суті, загальний нагляд про­куратури - то лише рудимент радянської епохи, який дослівно перекочував із Консти­туції УРСР 1978 р. у Закон України «Про прокуратуру». Сьогодні мож­ливість здійс­­нення прокуратурою України загального нагляду - це не тільки питання конституційності такої діяльності, а й відповідь на запитання, яку країну ми будуємо - країну минулого чи країну майбутнього? На сьогодні закони, які регулюють діяльність державних органів щодо конт­ролю за додержанням законів, уже введені в дію, а тому подальше здійснення Проку­­ра­турою Ук­раї­ни функції загального нагляду є неконституційним.