Судова реформа: що не так

Аналіз недавно прийнятих законодавчих актів, що регулюють реформування системи судової влади в державі (зокрема Закон України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2.06.2016 р. та Закон України "Про судоустрій і статус суддів" від 2.06. 2016 р.) наводить на невеселі роздуми. Хоч як це парадоксально, нові закони породили і нові проблеми.

Стаття 6 Конституції України закріплює поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. А тепер пошукаймо хоча б одне словосполучення "судова влада" в Законі України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2.06.2016 р.

Ототожнюючи поняття "правосуддя" і "судова влада", автори цих законів допустили, м'яко кажучи, грубу теоретичну помилку, бо правосуддя - це лише одна з функцій судової влади, яку здійснюють особливі суб'єкти судової влади - суди. Але судова влада здійснює ще низку функцій, таких як судовий контроль, дозвільна функція і т.п.

Підмінивши розділ Конституції, який, фактично, регулює структуру і повноваження системи судової влади, поняттям "правосуддя", законодавець чомусь у цей розділ помістив таких суб'єктів судової влади, які не тільки не здійснюють функції правосуддя й не можуть її здійснювати, за своєю правовою природою, зокрема Вищу раду правосуддя, Конституційний Суд, органи суддівського самоврядування, прокуратуру, адвокатуру.

Це стверджується п.1 ст.124 Конституції України, який закріплює, що правосуддя здійснюють виключно суди.

Думаю, більшість погодиться зі мною, що й Конституційний Суд здійснює не функцію правосуддя, а лише функцію судового конституційного контролю.

Більше того, законодавець у цьому законі не визначив місце Конституційного Суду в системі судоустрою України. Мабуть, слід було закріпити в Конституції, що в Україні функціонують суди конституційної та загальної юрисдикції.

Наступні суб'єкти з розділу Конституції "Правосуддя" - органи суддівського самоврядування. Думаю, і студент першого курсу юридичного вишу знає, що вони функції правосуддя не здійснюють.

Прокуратура і адвокатура - це органи, які сприяють здійсненню правосуддя, однак вони його не здійснюють. Більше того, зазначені органи не є навіть суб'єктами судової влади.

Заслуговує окремої уваги п.6 ст.124 Конституції: Україна може визнати юрисдикцію Міжнародного кримінального суду. Вважаю що конституційна норма не повинна містити терміну "може": Україна визнає або не визнає юрисдикцію цього міжнародного судового органу.

Вже напрошуються запитання до п.3 ст.124 Конституції - про те, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.

А як бути з п.21 ст.79 та нормою перехідних положень Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 р.? Вони встановлюють, що рішення Вищої ради правосуддя та Вищої ради юстиції про відмову у внесенні президентові України подання про призначення судді на посаду може бути оскаржене і скасоване виключно з таких підстав:

а) склад Вищої ради правосуддя, який ухвалив відповідне рішення, не мав повноважень його ухвалювати;

б) рішення не підписане членом Вищої ради правосуддя, який брав участь у його ухваленні;

в) рішення не містить посилання на визначені законом підстави відмови у внесенні президентові України подання про призначення судді на посаду або мотивів, з яких Вища рада правосуддя прийшла до відповідних висновків;

Постає закономірне запитання: чи не суперечать зазначені норми Конституції України?

Вважаю, що прямо чи дотично ця норма спрямована на обмеження прав суддів, у яких закінчився п'ятирічний термін перебування на посаді; тобто щоб, у разі масової відмови, ці судді не могли оскаржити таке рішення в судовому порядку.

Однак законодавець сам заклав під державу Україна міну сповільненої дії, призначивши у 2014 р. частину таких суддів на посаду безстроково.

Для решти у разі відмови є пряма підстава звернутися до Європейського суду з прав людини за ст.14 (Дискримінація) Конвенції про захист прав людини.

Яскраве підтвердження вищенаведеного - похідний від розділу "Правосуддя" Конституції України Закон України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 р.

Відкриваємо п.1 ст. 1 Закону: "Судова влада в Україні відповідно до конституційних засад поділу влади здійснюється незалежними та безсторонніми судами, утвореними згідно із законом". Дивні речі: і правосуддя, і судову владу в наших теоретиків здійснюють лише суди.

Закономірно напрошується запитання: хіба судову владу здійснюють лише такі суб'єкти судової влади, як суди? А як бути з іншими суб'єктами судової влади, закріпленими в цьому ж законі? Це і Вища рада правосуддя, Вища кваліфікаційна комісія, органи суддівського самоврядування, Національна школа суддів, новий суб'єкт судової влади, визначений цим Законом, - Громадська рада доброчесності? Всі ці суб'єкти реалізовують відповідні функції судової влади, крім функції правосуддя, або, як пишуть автори закону, - здійснюють судову владу.

Тепер перейдімо до зрозуміліших речей - застосування цих законодавчих актів на практиці.

Одним із головних завдань судової реформи в галузі судоустрою було створення європейської триланкової судової системи. До речі, вже багато років автор у своїх публікаціях наголошував на необхідності цього і пропонував одну з таких моделей. А саме. Вищі спеціалізовані суди реформувати в палати Верховного Суду України, зробивши цей орган єдиною касаційною інстанцією. Відповідно, в областях чи апеляційних округах - апеляційні суди і на районному рівні - місцеві суди.

На базі господарських судів (яких, практично, в Європі немає) створити повноцінні цивільні суди, забравши в місцевих загальних судів цивільні справи і об'єднавши їх із господарськими, - таким чином вийти на три окремі головні юрисдикції: цивільну, адміністративну та кримінальну. При цьому кожна ланка має відповідати певній інстанції, що практично маємо в кримінальній та цивільній юрисдикції і що є головним болем для адміністративної юрисдикції.

Що ми маємо за новим Законом? Збереглися ті ж самі юрисдикції - цивільна, кримінальна, адміністративна та господарська; по-друге, на рівні місцевих та апеляційних судів практично нічого не змінилося.

Дуже невдало проведено реорганізацію Вищих спеціалізованих судів у структуру Верховного Суду України. Так, ст.37 ЗУ "Про судоустрій і статус суддів" регламентує - 2. У складі Верховного Суду діють:

1) Велика Палата Верховного Суду;

2) Касаційний адміністративний суд;

3) Касаційний господарський суд;

4) Касаційний кримінальний суд;

5) Касаційний цивільний суд.

Тут науковці застосували новий метод формування судового органу - суд в суді.

Поняття "суд" ми розглядаємо зазвичай у двох площинах. Це, по-перше, державний орган, який є повноцінною юридичною особою, і процесуальний орган, що здійснює функцію правосуддя або функцію судового контролю(КСУ).

Назвавши судові палати ВСУ Касаційними судами, законодавець позбавив їх першої ознаки: вони є не юридичними особами, а лише процесуальним органом, тобто вони не є повноцінними судовими органами.

Хоча, на перший погляд, Касаційний суд ніби має ознаки юридичної особи: його очолює голова, який представляє касаційний суд перед органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами з питань діяльності цього суду, - однак така окрема судова ланка як Касаційний суд не передбачена ст.17 Закону, в якій зазначено: 3. Систему судоустрою складають:

1) місцеві суди;

2) апеляційні суди;

3) Верховний Суд.

Для розгляду окремих категорій справ, відповідно до цього Закону, в системі судоустрою діють вищі спеціалізовані суди. Як бачимо, про Касаційний суд не йдеться.

Тепер стосовно процесуальних повноважень ВСУ. Так, зокрема, він здійснює правосуддя як суд касаційної інстанції, а у випадках, визначених процесуальним законом, - як суд першої або апеляційної інстанції, в порядку, встановленому процесуальним законом. ВСУ стає універсальним органом, як досі був ВАСУ, він може бути судом першої, апеляційної та касаційної палати.

Особливої уваги тут заслуговує Велика Палата. Так, відповідно до ст.45 Закону, Велика Палата Верховного Суду:

1) у визначених законом випадках діє як суд касаційної інстанції з метою забезпечення однакового застосування норм права касаційними судами;

2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції.

Феномен цього судового органу полягає в тому, що він може в апеляційному порядку скасовувати свої ж рішення. Справді, це "шедевр" судоустрою та правосуддя.

Стосовно справ, які ВСУ розглядатиме як суд першої інстанції, - то це насамперед стосується адміністративної юрисдикції, бо в інших юрисдикціях такого не передбачено процесуальним законом.

Стосовно вищих спеціалізованих судів, якими є Вищий суд з питань інтелектуальної власності і Вищий антикорупційний суд, - то тут після мордобою між Генеральною прокуратурою та НАБУ без іронії не обійтися: чи не викличе таке реформування аналогічних наслідків між ВСУ і Вищими спеціалізованими судами?

А коли серйозно, то корупційні злочини є кримінальними, їх мають розглядати кримінальні суди нарівні з іншими злочинами. Складається враження, що суддям кримінальних судів не довіряють, а можливо - проблема в іншому: набагато легше знайти вплив на одну судову інстанцію, ніж на сотні місцевих судів.

Ми чудово розуміємо, що судова реформа - це не тільки реформа судової системи, або системи судів. Однак реформування системи судів лежить в основі судової реформи, і тут не можна обмежитися косметичним реформуванням судової системи.

Коли врахувати той факт, що лише близько 10% усіх розглянутих судових справ оскаржуються в апеляційній та касаційній інстанціях, то стане ясно, що в кожній судовій юрисдикції основною тягловою конячкою є місцеві суди.

Ці судові ланки - найбільш наближені до людей, і, відповідно, на їхню роботу надходить найбільше нарікань, що й закономірно. Якщо кожна реформа спрямована на поліпшення обслуговування громадян органами державної влади, то подивімося, що змінює на краще у відносинах "громадянин - суд" ця реформа? Поки що ми покращень не знаходимо.

Наразі найгострішою проблемою в судовій системі загалом є одночасне виконання функцій адміністративних судів місцевими загальними судами.

Ця проблема виникла вже на перших етапах створення системи адміністративного судочинства. Так, створюючи систему адміністративного судочинства, організатори пішли найлегшим шляхом - скопіювали вже діючу систему інших спеціалізованих судів, господарських. Зокрема, були передбачені окружні адміністративні суди як місцеві в кожному обласному центрі, міжобласні апеляційні суди та ВАСУ як касаційна інстанція.

При цьому не врахували одного важливого факту: що, на відміну від господарського судочинства, в адміністративному судочинстві суб'єктом звернення по захист порушених прав та інтересів є не тільки юридична, а й фізична особа.

На практиці це виглядало так, що селянинові, наприклад, для судового оскарження рішень дії чи бездіяльності сільського голови довелося б звертатися в адміністративний суд, який розміщений за 100-150 км, в обласному центрі.

Таким чином, новостворена система адміністративних судів погіршувала територіальний доступ до правосуддя.

В даній ситуації організатори знову пішли шляхом найменшого опору - тимчасово поклали функції адміністративних судів на місцеві загальні суди.

А, як відомо, одним із важливих завдань створення адміністративних судів було саме розвантаження місцевих загальних судів і звуження категорії справ, які підлягали розгляду місцевими загальними судами. Попри нинішню нестабільність законодавства, постійне внесення змін, суддя місцевого загального суду розглядає одночасно кримінальні справи, справи про адміністративне правопорушення, трудовий і цивільно-правовий спір та адміністративний позов.

Тобто він повинен досконало знати кримінальний, цивільний, адміністративний процес. При такому процесуальному навантаженні про яку високу якість розгляду справи можна говорити?

Чи вирішено цю проблему в нових законах? На жаль ні. Так, ст.21 Закону регламентує - місцевими адміністративними судами є окружні адміністративні суди, а також інші суди, визначені процесуальним законом. Кодексом адміністративного судочинства України визначено, що такими судами є також місцеві загальні суди. Аналогічно, збереглися всі категорії справ, які розглядали апеляційні суди по першій інстанції.

Цей факт свідчить, що автори законопроектів не досить добре обізнані з проблемами нинішнього судочинства, а професіонали були усунуті від участі в підготовці законів. Автора дивує келійність підготовки зазначених законів, відсутність реального їх обговорення науковцями та практиками.

Складається враження, що судді-практики не були допущені до підготовки, а деякі теоретики не знали і не знають реальних проблем системи судової влади.

Обрання голів судів та їхніх заступників нагадує відому акцію середини 90-х років: обрання керівників підприємств зборами трудових колективів. Правда, ці підприємства досить швидко ставали банкрутами і зазвичай розпадалися.

Без належного й реального контролю за організацією роботи суду на місцях не може бути й мови про успішну судову реформу.

Мабуть, простіше було підібрати за два роки кілька сотень порядних, грамотних суддів з організаторськими здібностями, ніж намагатися звільнити близько 8 тис. суддів.

Цікавий, у цьому контексті, досвід наших сусідів в Угорщині, де голова суду наділений правом контролю за веденням судового процесу суддею.

На завершення хочу сказати: автор з етичних міркувань не давав оцінки нормам, які покликані побороти корупцію в суддівських лавах, а також політичній складовій цієї реформи, яка примушує сумніватися в успішності її завершення. Тут найкращий суддя - час.