Самодіяльне регулювання чи професійне самоврядування?

Явище, про яке йтиметься, відоме у світі, зокрема в Європі, під назвою професійного самоврядування. Воно поширене серед представників так званих вільних (ліберальних) професій — архітекторів, інженерів, лікарів, юристів, аудиторів, оцінювачів тощо.

Свою новітню історію професійне самоврядування як стала соціальна інституція відраховує приблизно з першої половини минулого сторіччя. Та до більшості країн пострадянського простору воно приходить тільки тепер.

В Україні з різних причин, зокрема через недобру традицію знайомитися з іноземними ідеями й досвідом переважно після їхньої інтерпретації Росією, маємо викривлену до невпізнання європейську ідею професійного самоврядування у вигляді та під назвою саморегулюючих організацій (СРО), фахових саморегулівних (самоврядних) об’єднань (ФСО) тощо.

Певне, фахівці, обізнані з цілями запровадження професійного самоврядування та з тим, як воно насправді організоване у Європі, погодяться з тезою, що інститут так званих СРО, який з 2008 року був закріплений у законодавстві РФ, може вважатися лише сурогатом, тобто недосконалим замінником європейської моделі професійного самоврядування. Водночас хотілося б, щоб Україна, яка прагне нині запровадити у себе інститут професійного самоврядування, не робила це способом, звичним для наших парламентарів (тобто коли певний закон РФ перекладається українською мовою й ухвалюється Верховною Радою як закон України). Хотілося б, щоб він пройшов повноцінний шлях нормотворення. Щоб проект було підготовлено після ознайомлення не тільки з досягненнями найближчого сусіда, а і з досвідом професійного самоврядування в країнах Європи. Адже російські СРО працюють лише два роки. А сучасне професійне самоврядування в Європі існує упродовж останніх шістдесяти-сімдесяти років.

Законодавства та доктрини побудови влади країн Європи з певного часу визнають за імператив принцип субсидіарності (додатковості, допоміжності), що був сформульований як такий Папою Римським Пієм ХІ у 1931 році. Згідно з цим принципом компетенція центральних органів державної влади має бути не основною та всеохоплюючою, а додатковою, допоміжною до компетенції тих суб’єктів, органів і організацій, що здійснюють владні повноваження на нижчих рівнях, віддалених від центру і наближених до людей. Принцип субсидіарності не дозволяє державам сконцентрувати всі управлінські повноваження на верхніх щаблях державної влади і стимулює процеси децентралізації здійснення владних повноважень.

До речі, згідно з принципом субсидіарності в країнах Європи вибудовується баланс компетенцій між центральними органами державної влади й органами місцевого самоврядування. Завдяки цьому принципу, втіленому у Маастрихтській угоді про утворення Європейського Союзу (1992 р.), компетенція ЄС є додатковою порівняно з компетенцією країн—членів спільноти щодо виконання завдань, які не можуть бути ефективно вирішені на нижчих рівнях управління. Отже, принцип субсидіарності гарантує державам—членам ЄС збереження їх суверенітету та захист від втручання єврочиновників у їхні внутрішні справи.

Розвиненість інституту професійного самоврядування в європейських країнах також завдячує послідовному дотриманню та втіленню цими країнами принципу субсидіарності у сфері управління економікою і, зокрема, при регулюванні діяльності представників вільних професій.

У країнах Європи, де, по-перше, влада усвідомлює потребу зменшення централізації державного управління у багатьох сферах економічного життя суспільства, а по-друге, сприймає прагнення професійних спільнот до самоорганізації і самоврядування, держави йдуть на створення юридичних осіб публічного права. Такі структури наділяють правом здійснювати частину державних функцій спільноти представників окремих професій.

Таким чином, особи публічного права, що створюються з волі держави, згідно з прямою вказівкою в законі про їх утворення та передачу їм владних повноважень щодо управління фаховою діяльністю членів окремої професії є організаціями професійного самоврядування (ОПС). За традицією такі організації називають палатами (kammerа, izba) тощо.

Зі створенням організації професійного самоврядування у конкретній професії управлінські функції, які зазвичай виконує держава силами чиновницько-бюрократичного апарату, переходять до компетенції такої організації і здійснюються на демократичних засадах усіма носіями професії, котрі практикують на території країни або на території федеративної одиниці. Участь у справах професії кожного з її носіїв досягається, по-перше, через те, що в країні (федеративній одиниці) створюється лише одна ОПС певної професії. По-друге, всі особи, які набули право займатися професією (наприклад, отримали ліцензію/сертифікат, включені до реєстру дійсних носіїв професії тощо), автоматично набувають членство в цій організації і мають по одному голосу при ухваленні рішень. До речі, вони так само автоматично втрачають членство в ОПС у разі втрати чи позбавлення їх права на здійснення професії.

Держава як єдиний засновник ОПС закріплює у законі або статуті, на підставі яких створюється і діє така організація, чіткі процедури прийняття рішень органами ОПС, що не можуть змінюватися членами організації. Це є гарантією того, що управління у професії, де існує ОПС, здійснюватиметься на засадах, які мінімізують авторитарну та корупційну складову при прийнятті рішень. Завдяки прозорим, недискримінаційним правилам внутрішньопрофесійного життя та врядування в ньому кожен із членів професії прямо або опосередковано (через обрання органів ОПС), має змогу долучитися до формування позиції «цеху» щодо питань компетенції самоврядної організації. Отже, засновуючи публічно-правову організацію, куди входять усі без винятку носії однієї професії, та встановлюючи процедури прийняття ними рішень, держава створює умови виконання її функції з управління в професії силами членів такої професії та їхнім коштом. Тобто без бюджетних витрат на управління, яке до того ж здійснюється демократично, прозоро, некорупційно, ще й під наглядом та контролем з боку держави.

За своєю юридичною суттю організація професійного самоврядування хоча й є об’єднанням осіб, проте це аж ніяк не профспілка і не об’єднання (не асоціація) на зразок громадської організації, що характеризується добровільним вступом до її складу та добровільним виходом з неї. Оскільки організації професійного самоврядування делегуються владні повноваження з регулювання та контролю за діяльністю професійної громади, то участь у ній не може бути добровільною. Вона є обов’язковою, адже не повинно бути носіїв професії, які, з одного боку, були б позбавлені можливості брати участь в управлінні в професії, тоді як інші їхні колеги мають такий привілей, а з другого боку, залишалися б поза впливом зазначеної організації і не підкорялися б її вимогам, правилам, стандартам, посилаючись на відсутність у них членства в ОПС.

Оскільки організація професійного самоврядування істотно відрізняється від профспілки та громадської організації (асоціації), помиляються ті, хто вважає, що обов’язкова участь (членство) в ній є порушенням права осіб на об’єднання, закріплене статтею 11 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що в Україні гарантоване статтею 36 Конституції.

Європейський суд з прав людини, розглянувши заяви бельгійських лікарів у справі Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) і Де Мейер (De Meyere) проти Бельгії, які вважали, що їх обов’язок бути членом Ордену лікарів Бельгії і підкорятися його правилам суперечить статті 11 Конвенції, у рішенні від 23 червня 1981 року зазначив: «не було порушення ст.11 Конвенції, оскільки Орден лікарів за своєю юридичною природою і з урахуванням його суто публічної функції не має характеру асоціації в сенсі п.1 ст.11. Орден лікарів Бельгії — це інститут публічного права. Будучи створений законодавцем, а не приватними особами, він інтегрований у державні структури. Орден… забезпечує… публічний контроль за професійною діяльністю лікарів. Для вирішення завдань, які бельгійська держава поставила перед ним, він користується у відповідності до закону дуже широкими правами, зокрема використовує адміністративні та дисциплінарні процедури, властиві публічній владі».

Основною метою існування професійного самоврядування у будь-якій професії є прагнення бути консолідованим «голосом» усіх членів професії, другим законодавцем у питаннях регламентації професійної діяльності, лідером у питаннях урядування всередині свого «цеху», а також найкращим і головним репрезентантом професійної громади в країні та за її межами.

З досвіду європейських країн відомо, що діяльність ОПС спрямовується переважно на досягнення та вирішення таких цілей і завдань:

— сприяння організації професійної діяльності, зокрема через участь ОПС в процедурах допуску до професії (ліцензуванні) та виключення з професії (дискваліфікації);

— підвищення професійного рівня членів професії, а також сприяння підготовці осіб, котрі претендують на право займатися такою діяльністю;

— підвищення рівня матеріальної відповідальності членів професії перед суспільством і конкретними споживачами (створення фонду відшкодування);

— представництво інтересів професії та надання інформації про діяльність ОПС;

— розвиток міжнародних зв’язків, обмін досвідом з іноземними ОПС.

Сприяння організації професійної діяльності передбачає активну участь структур професійного самоврядування у процедурах допуску до професії (ліцензування) і виключення з професії — дискваліфікації (позбавлення права займатися певним видом діяльності, скасування ліцензії тощо).

ОПС опікуються також підвищенням професійного рівня дійсних членів професії і можуть організовувати навчання для осіб, котрі претендують на вступ до професійної громади.

В країнах, де створено ОПС, останні розробляють для членів своєї професійної громади стандарти діяльності, які зазвичай приймаються у формі кодексів професійної етики. Носії професії, поряд із виконанням приписів законів і підзаконних нормативних актів, встановлених і контрольованих державою, зобов’язані дотримуватися зазначених стандартів професійної діяльності (положень кодексу професійної етики), нагляд за дотриманням яких здійснює ОПС.

Підвищений рівень матеріальної відповідальності членів професійної громади перед суспільством (споживачами) досягається через створення фонду відшкодування, виплати з якого можливі у тому разі, якщо діями несумлінного члена професії завдано матеріальних збитків споживачеві.

На відміну від так званих фахових об’єднань (асоціацій), створених за ознакою належності до певного виду або сфери діяльності, які по суті є громадськими організаціями, що захищають (лобіюють) інтереси своїх членів, справжні організації професійного самоврядування не здійснюють представництва та захисту інтересів окремих членів професії або груп. ОПС покликані представляти і захищати інтереси професії в цілому. Цей захист полягає переважно у підтриманні престижу професії у суспільстві через високі вимоги до кваліфікації носіїв професії і до якості результатів їх діяльності.

Поява у Верховній Раді України двох законопроектів «Про саморегулюючі організації» (реєстр.№ 4841) та «Про фахові саморегулівні і самоврядні об’єднання» (реєстр.
№ 4841-1) є, на наш погляд, спробою скористатися інститутом професійного самоврядування як механізмом децентралізації влади при регулюванні діяльності членів фахового середовища. І хоча терміна «децентралізація влади» не знайти у зазначених проектах (його воліють не вживати в країні, закон якої наші депутати запозичили при формуванні своїх законодавчих ініціатив), проте наявність у пояснювальних записках до проектів слів типу «дебюрократизація економіки», «витіснення держави зі сфери регулювання окремих комерційних стосунків», «делегування відповідних повноважень фаховим самоврядним і саморегулівним об’єднанням» тощо — підтверджує наше припущення.

Безперечно, прагнення парламентарів делегувати владні повноваження у галузі регулювання окремих видів професійної діяльності від чиновників до професійних громад, треба всіляко вітати. Проте запропонований наразі авторами законопроектів шлях децентралізації влади в галузі професійної (фахової) діяльності є хибним через неправильно обрану організаційно-правову форму для створення організацій професійного самоврядування. Правова форма громадської організації (членського некомерційного, неприбуткового об’єднання осіб) є непридатною для утворення з її допомогою структур професійного самоврядування за європейським зразком.

За своїм призначенням організація професійного самоврядування створюється для того, щоб здійснювати владні повноваження, встановлювати правила, стандарти діяльності тощо та вимагати від членів професії їхнього дотримання. Оскільки громадська організація — це об’єднання добровільне, то, зрозуміло, що правила і стандарти такої організації неможливо зробити обов’язковими для тих носіїв професії, які не є її членами, які не бажають і, головне, мають право не набувати членства у будь-якому добровільному об’єднанні. Навіть створеному за ознакою приналежності його членів до одного фаху. Очевидно, що обрання правової форми громадської організації (асоціації — добровільного об’єднання осіб) для утворення та діяльності структур професійного самоврядування (СРО, ФСО) не дозволить останнім вирішувати завдання, для яких вони власне створюються. Професійне самоврядування, побудоване у вигляді асоціацій з добровільним членством, приречене бути непрацездатним.

Крім того, модель професійного самоврядування, запропонована проектами, відповідно до якої владні повноваження у певних галузях професійної, підприємницької діяльності мають перейти до окремих громадських організацій, є такою, що суперечить конституційному принципу здійснення влади в Україні.

Відповідно до ст.5 Конституції України влада в Україні здійснюється безпосередньо через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Здійснюючи владу в Україні, органи державної влади, їх посадові особи згідно з ч.2. ст.19 Конституції України зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У статті 3 законопроекту №4841 саморегулюючі організації визначені як членські некомерційні організації, а в статті 1 проекту №4841-1 фахові саморегулівні, самоврядні об’єднання — як громадські об’єднання. Проте, хоч би як назвати юридичні особи, у формі яких автори проектів пропонують створювати СРО та ФСО, одне зрозуміло напевно — це будуть юридичні особи приватного права, які характеризуються тим, що:

— створюються, існують та припиняються за бажанням засновників/учасників (членів) цих організацій — приватних осіб;

— діють у спосіб, у межах повноважень та на підставі, які визначаються і встановлюються на розсуд та за рішенням приватних осіб (засновників/учасників).

Законопроектами №4841, №4841-1 передбачено, що СРО і ФСО наділяються правом здійснювати державні функції, владні повноваження, зокрема з:

1) встановлення обов’язкових для виконання правил і стандартів підприємницької або професійної діяльності (ч.2, ст.4 проекту 4841); розробки, затвердження стандартів діяльності у відповідній професії (ч.1, ст.3 проекту 4841-1);

2) сертифікації та/або атестації фахівців, підприємств сфери діяльності чи галузі на відповідність стандартам діяльності, проведення кваліфікаційних іспитів та сертифікації фахівців відповідної професії (ч.1, ст.3 проекту 4841-1); атестації працівників членів саморегулюючої організації або сертифікації вироблених членами СРО товарів, робіт, послуг (п.6 ч.1 ст.6 проекту 4841);

3) контролю за підприємницькою або професійною діяльністю своїх членів у частині дотримання ними вимог українського законодавства (п.1 ч.3 ст.6 проекту 4841); контролю за дотриманням стандартів діяльності у відповідній професії, профільній сфері діяльності чи галузі (ч.1 ст.3 проекту 4841-1).

Таким чином, за умови перетворення положень проекту №4841 або №4841-1 на букву закону, буде закладено нормативну базу не для децентралізації влади за європейським зразком, а для передачі цих повноважень «на відкуп» приватним особам, простіше кажучи, для їхньої приватизації. Внаслідок цього владні повноваження з встановлення правил і стандартів підприємницької (професійної) діяльності, повноваження з контролю за їх дотриманням, повноваження з допуску до професії (ліцензування) та виключення з професії (дискваліфікації) тощо будуть здійснюватись уже не органами державної влади, а приватними юридичними особами, підстави діяльності яких, межі повноважень та способи у які вони діятимуть, визначатимуться передовсім статутами цих юридичних осіб та розсудом їх керівників. Зрозуміло, що допустити такого не можна. Отже, обидва законопроекти повинні бути відхилені, оскільки наявні в них концептуальні помилки не можуть бути виправлені у процесі доопрацювання.

Залишається сподіватися на те, що в Україні активісти руху за створення професійного самоврядування з різних професійних громад стимулюватимуть парламентарів до нових законодавчих ініціатив з цього питання і що будуватимуться вони за європейською моделлю. Відповідно до неї в одній професії існуватиме тільки одна організація професійного самоврядування, що створюватиметься у формі юридичної особи публічного права, а усі носії такої професії будуть її членами. Видається, що зазначена модель може бути імплементована у законодавство України двома шляхами.

Перший шлях полягає в ухваленні так званого загального закону, наприклад, «Про професійне самоврядування» або «Про організації професійного самоврядування в Україні» та подальшому визначенні у спеціальних законах особливостей організацій професійного самоврядування стоматологів, інженерів-будівельників, архітекторів, аудиторів тощо.

Другий шлях, перевірений досвідом європейських країн, прагматичний та такий, що враховує принцип законодавчої економії, полягає у відмові від спроби написати загальний закон про професійне самоврядування, який, апріорі, не матиме конкретного правового регулювання. Цей шлях натомість передбачає ухвалення спеціальних законів або розділів у складі законів, якими створюватимуться організації професійного самоврядування у тій чи іншій професії. До речі, в Україні вже робиться спроба запровадити самоврядування зазначеним шляхом. У законопроекті №1286-2 «Про внесення змін до Закону України «Про нотаріат», до роботи над яким залучався автор цієї статті, створення організації професійного самоврядування нотаріусів — Нотаріальної палати України, передбачене окремим розділом нової редакції Закону України «Про нотаріат». Планується, що з ухваленням проекту №1286-2
в Україні виникне ОПС нотаріусів, причому без існування та необхідності в ухваленні будь-якого загального закону про професійне самоврядування.

Сподіваємось, що у питаннях запровадження професійного самоврядування Україна рухатиметься прагматичним європейським шляхом та використовуватиме модель, ефективність якої перевірена протягом багатьох десятиріч.