С 1 января 2014 г. владение бизнесом в Украине несовместимо с властными полномочиями. Но почему мы не видим изменений?

Державний службовець, який розподіляє державне замовлення або приймає рішення про виділення земельної ділянки на користь власної офшорної компанії чи компанії своєї дружини, перебуває у центрі конфлікту інтересів. Вважається, що, приймаючи це рішення, чиновник, швидше за все, діятиме у власних, а не у державних інтересах. Тому чиновник мусить задекларувати наявність конфлікту інтересів і самоусунутися від прийняття рішення. Ще радикальніший підхід вимагає від чиновника позбутися свого приватного інтересу взагалі. Наприклад, депутати місцевих рад і мери громад у Польщі не мають права володіти бізнесом. У Франції, Португалії, Іспанії та Сполученому Королівстві чиновник будь-якого рангу (і члени його родини) не має права володіти істотними пакетами акцій у компаніях, що уклали контракти з державою або підлягають державному регулюванню. У цих країнах особа, обрана або призначена на публічну посаду, мусить або продати акції, або передати їх у незалежне управління.

В Україні наявність конфлікту інтересів є перешкодою для прийняття державних рішень. Закон вимагає від чиновника "вживати заходів щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів". Але, починаючи з
1 січня 2014 р., чиновник також зобов'язаний позбутися приватного інтересу протягом 10 днів після призначення чи обрання на посаду шляхом "передачі в управління іншій особі належних чиновнику підприємств та корпоративних прав у порядку, встановленому законом".

Є кілька причин, чому, попри існування цих норм, українці не помітили змін у ставленні чиновників до конфлікту інтересів.

Три причини,
чому ми не бачимо змін

Ми не бачимо змін тому, що закон дозволяє чиновникам ховати свій приватний інтерес за ошфорами, а коли з якоїсь причини його сховати неможливо, чиновнику досить лише зімітувати передачу приватного інтересу в управління.

По-перше, закон не вимагає від посадовця декларувати назви конкретних компаній, у яких він володіє корпоративними правами або має іншій вплив на прийняття рішень. Чиновник декларує лише загальну номінальну вартість корпоративних прав в українських компаніях, у яких він або член його сім'ї безпосередньо володіють корпоративними правами. Чиновник, який інвестував невелику суму в приховання свого приватного інтересу за трастом або офшором, залишається поза межами дії закону.

По-друге, закон не встановлює вимоги незалежності управлінця бізнесу від самого чиновника. До того ж досі законом не встановлено порядку, відповідно до якого бізнесмен, обраний або призначений на посаду, повинен передати свій бізнес в управління іншій особі.

Нарешті, механізм перевірки наявності конфлікту інтересів і притягнення до відповідальності за порушення встановлених законом заборон виявився неефективним.

Усі зміни, що відбувались останнім часом у законодавстві у сфері конфлікту державних і публічних інтересів посадовців, залишалися лише декларацією про наміри держави боротися з цим явищем, далі якої справа не пішла: за півроку дії нових правил суспільство не почуло про жоден випадок публічної передачі в управління бізнесу високопосадовців, не кажучи вже про випадки притягнення когось із них до відповідальності за порушення цієї вимоги.

Пропозиції нового уряду: істотних змін не передбачається

6 червня нинішнього року Міністерство юстиції опублікувало проект закону "Про запобігання корупції" (далі - Проект), який покликаний дати відповіді на зазначені виклики. Чи здатен цей Проект наповнити декларації про наміри реальним змістом?

Розглянемо урядові відповіді докладніше.

1. Інформація про бізнес, яким володіє чиновник або члени його сім'ї. Проект пропонує доповнити декларацію про майновий стан чиновника інформацією про назви компаній, корпоративними правами в яких володіє суб'єкт декларування або член його сім'ї. Ми вітаємо цей крок. Однак він усе ж не досягає поставленої мети. Всупереч рекомендаціям Організації з безпеки та співробітництва в Європі, Проект не вимагає декларувати так зване бенефіціарне володіння, тобто володіння, засноване на трастових договорах або інших схожих домовленостях, внаслідок чого ім'я справжнього володільця компанії не з'являється у публічних реєстрах. Зазвичай саме бенефіціарне володіння використовується чиновниками для оформлення відносин власності на бізнес, що належить їм. Більше того, Проект не вимагає декларувати навіть пряме володіння корпоративними правами іноземних компаній.

2. Незалежність управлінця і порядок передачі бізнесу в управління. Автори законопроекту вважають, що конфлікт інтересів існує лише тією мірою, якою бізнес передається в управління безпосередньо члену сім'ї або юридичній особі, в якій працює член сім'ї. На таку передачу накладено заборону. Немає заборони на передачу бізнесу в управління будь-якій іншій, пов'язаній із чиновником, особі, наприклад компанії, що прямо або опосередковано створена членом сім'ї чиновника чи в якій член сім'ї посідає керівну посаду, не перебуваючи із компанією в трудових відносинах (наприклад, член наглядової ради). Тобто Проект у цій частині нічого не змінює, а тому очевидно, що навіть коли порядок передачі бізнесу в управління буде ухвалений, він стане лише ширмою для збереження чиновниками контролю над власним бізнесом.

3. Механізм притягнення до відповідальності. Сьогодні наявність конфлікту інтересів розслідують правоохоронні органи, які за результатами розслідування складають протокол про адміністративне правопорушення. Остаточне рішення про наявність незадекларованого конфлікту інтересів приймає суд. Рішення суду про накладення адміністративного правопорушення є підставою для звільнення чиновника з посади. Торік 187 осіб було притягнуто до адміністративної відповідальності і звільнено з державної служби за це правопорушення. Найпоширеніший склад правопорушення - неповідомлення про перебування близьких родичів у безпосередньому підпорядкуванні посадової особи. Справи про економічні зловживання - поодинокі, а фігуранти в таких справах - це, у кращому разі, чиновники середньої ланки державного апарату (голови департаментів міністерств, голови районних адміністрацій тощо).

Проектом, по-перше, пропонується істотно скоротити відстань від порушення закону до звільнення за рахунок вилучення стадії доказування в суді складу адміністративного правопорушення. Порушення антикорупційного закону просто перестають бути складами адміністративних правопорушень. По-друге, пропонується створити спеціальний колегіальний орган виконавчої влади - Національну комісію з питань запобігання корупції, - який разом із правоохоронними органами здійснюватиме перевірки додержання вимог антикорупційного закону. За результатами перевірки Комісія приймає припис про притягнення винної особи до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення. Проект нічого не говорить про можливість оскарження припису Комісії в суді, але зазначає, що припис є обов'язковим для виконання, і встановлює адміністративну відповідальність за його невиконання.

Висновки

Репресивний апарат держави нині здебільшого використовується для того, щоб переслідувати чиновників середньої ланки за працевлаштування родичів у тому самому міністерстві або відомстві, в якому працює чиновник. Такий стан речей треба змінювати. Запропонований Мін'юстом Проект робить кілька кроків у правильному напрямі. Зокрема, ми вітаємо створення Нацкомісії як органу, котрий зосередить свої зусилля на виявленні конфлікту інтересів та притягненні винних осіб до відповідальності. Майбутні члени Комісії повинні усвідомити, що її створюють для боротьби з іншим злом, ніж неконкурентні переваги у працевлаштуванні родичів посадових осіб. Державні рішення, прийняті посадовцем із порушенням вимог про конфлікт інтересів, спотворюють конкуренцію через перерозподіл ресурсів держави на користь бізнесу, наближеного до державного службовця. Запобігання цим явищам і є одним із пріоритетних завдань Комісії.

Уряд повинен надати Комісії адекватні інструменти для виконання Комісією цих завдань. Тому законодавчі зусилля слід зосередити на подоланні тих схем, які використовуються сьогодні для розбудови масштабної тіньової взаємодії державного чиновника і наближеного до нього бізнесу. На жаль, ми не побачили у Проекті спроби хоча б наблизитися до вирішення цього завдання.

Пропозиції

Проект Мін'юсту слід удосконалити. Осі наші рекомендації, що для цього потрібно зробити.

1. Декларування приватного інтересу в широкому сенсі. Необхідно зобов'язати чиновника декларувати свій інтерес у приватному бізнесі в широкому сенсі. Декларуванню підлягають не лише пряме володіння корпоративними правами в українських компаніях, а також:

- володіння значними пакетами акцій і корпоративних прав в іноземних компаніях;

- будь-яке бенефіціарне або довірче володіння бізнесом, перш за все акціями в офшорних та іноземних компаніях;

- факт перебування близьких родичів чиновника (а не лише членів його сім'ї) на керівних посадах в українських та іноземних юридичних особах;

- найменування й імена осіб, перед якими чиновник або члени його сім'ї мають істотну заборгованість.

2. Публічність баз даних про компанії та їх власників. Держава повинна розкрити для суспільства свої бази даних, у яких міститься інформація про власників корпоративних прав. Сьогодні публічний пошук у Державному реєстрі юридичних осіб ведеться лише за назвою компанії. Такий стан справ потрібно змінити. На запит система мусить видавати перелік компаній, у яких фізична особа володіє корпоративними правами - частками або акціями, а також компаній, у яких фізична особа перебуває у складі органу управління. Ідентифікаційний номер будь-якого чиновника або судді, а також їхніх близьких родичів повинен бути публічною інформацією. Має бути забезпечена можливість пошуку за цим номером. Бази даних Антимонопольного комітету, НБУ і Нацкомфінпослуг щодо бенефіціарних володільців контрольних пактів та істотної участі в українських фінансово-промислових групах повинні стати публічною інформацією.

3. Незалежність управлінця. Закон має вимагати дійсної незалежності управлінця від чиновника. Перед укладанням контракту з передачі бізнесу в управління чиновник повинен оприлюднити декларацію управлінця про відсутність прямої або опосередкованої залежності від чиновника. Ані чиновник, ані його близькі родичі не повинні прямо чи опосередковано володіти правами голосу в управлінці, перебувати в його органах управління, мати перед ним значну заборгованість, перебувати в інших ділових стосунках із управлінцем, членами його органу управління і його найбільшими прямими або опосередкованими акціонерами. Управлінець повинен обов'язково мати ліцензію на управління майном, незалежно від типу майна, яке передається в управління.

4. Додержання публічності і процесуальних гарантій у діяльності Нацкомісії. Проект недостатньо регулює питання збору Комісією доказової бази, яка є підставою для прийняття Комісією припису про притягнення чиновника до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення. Процедуру звільнення на підставі припису Комісії також не врегульовано. Якщо на припис подано скаргу до суду, його дія має бути призупинена, а чиновник - відсторонений від виконання своїх службових обов'язків на час розгляду справи в суді зі збереженням заробітної плати. Якщо суд відхилив скаргу чиновника, безпідставно отримана заробітна плата повертається державі разом із відсотками за користування кредитом. Якщо суд визнав припис незаконним, припис має бути вилучений із публічного реєстру або рішення суду має бути опубліковане у реєстрі разом із приписом.

Вважаємо, що запропоновані зміни до Проекту дозволять сфокусувати зусилля уряду на вирішенні пріоритетних проблем на шляху побудови доброчесної державної служби.