Прокуратура зі старим обличчям: чому не відбулося бажаного оновлення?

Реформа прокуратури буксує. Конкурс на посади в прокуратурі не виправдав сподівань значної частини суспільства на оновлення прокурорських кадрів. Участь ЄС і міжнародних організацій, а також громадськості не допомогла: адже з самого початку у процес реформування заклали "міну уповільненої дії". Реформа прокуратури стала компромісом між політиками і прокурорами. Компромісом, де не було місця радикальним змінам, яких вимагає українське суспільство.

В Україні триває реформа прокуратури. Йде тестування прокурорів, які хочуть далі працювати у нових місцевих прокуратурах, а також конкурси на посади керівників цих місцевих прокуратур.

За проміжними результатами другого етапу конкурсу, у переважній більшості випадків (78%) претендентами на посади керівників місцевих прокуратур стали чинні працівники прокуратури. Хоча спочатку більшість заявників на участь у цьому конкурсі становили саме зовнішні кандидати - правники з-поза системи прокуратури. Не виключено, що на адміністративні посади, врешті-решт, буде призначено одиниці людей з-поза "системи".

Для керівництва прокуратури ці цифри стали показником того, що чинні прокурори виявилися розумнішими за інших конкурсантів - тих, хто прийшов з-поза системи. А багато представників громадськості засумнівалися в прозорості та об'єктивності такого конкурсного відбору.

Коротка історія реформи

Одразу хочу наголосити, що відкидаю версію про підтасовку результатів конкурсу та застосування корупційних схем. Адже технічний бік цього процесу забезпечували представники ЄС та інших міжнародних організацій, а прозорість відбору гарантувала участь моніторів від українських неурядових організацій.

Справжню причину, на мій погляд, слід шукати в передісторії цього процесу. Адже Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 р. передбачав, що впродовж півроку Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів має наново обрати всіх прокурорів (пункт 10 Перехідних положень). Але за визначений час вона так і не розпочала роботу, відповідно - не відбувся процес перезавантаження прокуратури. Фактично, ця норма закону виявилася мертвою.

Ситуація складалася так, що після парламентських виборів минулої осені політики тривалий час не могли домовитися, що з цим робити: набрати чинності закон не міг, бо треба було сформувати місцеві та регіональні прокуратури, яких досі немає. Тому вийшли з ситуації, ухваливши 21 квітня 2015 р. окремий закон, яким відтермінували набрання чинності законом "Про прокуратуру" до 15 липня 2015 р. І з того моменту почався пошук компромісного способу набору кадрів до прокуратури.

У результаті, було запропоновано таку модель: провести тестування не всіх прокурорів, а тільки місцевих, а до відбору керівництва 170 місцевих прокуратур (керівника місцевої прокуратури, його першого заступника та двох заступників) допустити зовнішніх кандидатів зі стажем роботи в галузі права понад п'ять років.

Ці претенденти, на відміну від рядових прокурорів, які проходили тільки два етапи тестування, мали витримати чотири етапи конкурсного відбору: перший - тести на знання законодавства; другий - перевірка на загальні навички; третій - психологічне тестування; четвертий - співбесіда з членами комісії, яка складається з чотирьох представників від генерального прокурора та трьох членів, обраних парламентом, у п'яти містах - Київ, Львів, Одеса, Дніпропетровськ і Харків.

Саме такий формат проведення конкурсу на посади керівників місцевих прокурорів став результатом досягнутого компромісу між політиками, а також компромісу політиків із системою прокуратури.

Основні особливості конкурсу

Перш за все, час оголошення про проведення такого конкурсу і збір документів виявився невдалим: це був літній період (кінець липня - серпень). Не виключено, що якість інформаційної кампанії не дотягувала. Отже, більше шансів пройти конкурс з'явилося у чинних прокурорів.

До того ж не всі фахівці-юристи - адвокати, юрисконсульти, помічники суддів, інші спеціалісти у галузі права - мали бажання проходити конкурс у найнижчу ланку прокуратури. Адже вони чудово розуміють, що над ними, у вищих прокурорських кабінетах, залишаться на своїх посадах старі кадри, і знизу їм буде дуже важко змінити цю систему. Отже, умови проведення конкурсу прокурорів з самого початку не сприяли повному оновленню прокурорських кадрів. Цього можна було б уникнути, якби в законі зазначили, що такі конкурси проводитимуться на посади у всій системі прокуратури.

Те саме стосується й норми, яка передбачає понад п'ять років стажу в галузі права для кандидатів у місцеві прокуратури. Чималій кількості фахівців, які пропрацювали стільки часу в певній сфері - адвокатурі чи суді, на державній службі тощо, - важко змінити своє життя і перейти на роботу в прокуратуру. Адже за цей час набуто певного досвіду, контакти, виникають перспективи професійного зростання, а тут - пропонується фактично заново розпочати свою професійну діяльність.

Тому, можливо, слід було послабити вимоги до стажу кандидатів у сфері юриспруденції, щоб залучити до конкурсу на посаду місцевих прокурорів більше молодих незаангажованих осіб.

Загалом, із 7800 посад у міських, міськрайонних, районних прокуратурах пропонується залишити 6200, тобто йдеться про скорочення 20% прокурорів на місцевому рівні. Це позитивно для системи, проте таке скорочення не залишає можливості для поповнення органів прокуратури новими кадрами ззовні.

На результати конкурсу керівників місцевих прокуратур, найімовірніше, вплинуло рішення уряду від 30 вересня про визначення суми окладів у 2-3 тис. грн для прокурорів майбутніх місцевих прокуратур.

Кабінет міністрів України цим своїм рішенням фактично нівелював положення статті 81 Закону "Про прокуратуру", яка визначає суму винагороди прокурорів у 10-12 мінімальних зарплат. Уряд же під час проходження кандидатами другого етапу конкурсу встановив, що керівники місцевих прокуратур і прокурори отримуватимуть у чотири (!) рази менше. Це, на жаль, не покращило настроїв учасників конкурсу.

Психологічне тестування, яке відбулося наприкінці жовтня, на мій погляд, мало стати найважливішим етапом відбору - у тому разі, якщо його методика дозволяла перевірити кандидатів на доброчесність. Тому його слід було поставити першим, а не останнім етапом тестування для всіх кандидатів, яких досі перевірили лише на юридичну та загальну ерудованість.

Рекомендації на майбутнє

Нині ж конкурсний відбір наближається до завершення - відбуваються співбесіди з конкурсними комісіями. Громадські організації і журналісти вже активно включилися у процес збору інформації про фінансовий стан кандидатів на ці посади, факти прийняття ними незаконних рішень чи перевищення службових повноважень, щоб надати її відповідній комісії, яка проводитиме співбесіду. Особливо активними тут були спільнота "Нова прокуратура", а також інтернет-ресурс Цензор.нет.

І це, вважаю, стало найбільшим досягненням конкурсу. Громадськість контролює порядок його проведення, надає комісіям інформацію, самі кандидати змагаються між собою за право зайняти посаду керівника і доводять свої переваги, а не "домовляються" за ці посади на вищих рівнях. Врешті-решт, цей конкурс дає надію, що зацементовану десятиліттями "командність" у роботі прокуратури, коли кожен районний прокурор підбирав для себе колектив лояльних прокурорів, а кожен обласний прокурор формував свою команду, буде зруйновано.

Наступним важливим завданням для громадськості має стати проведення тестування на вищих ланках прокуратури, щонайменше - на регіональному рівні. Адже впродовж наступних двох років у прокуратурі має відбутися скорочення близько 5000 посад (з 15 - до 10 тис.) (стаття 14 Закону про прокуратуру). Тобто якщо в місцевих прокуратурах залишаться працювати 6200 прокурорів, то на вищих рівнях - у 25 регіональних прокуратурах та в Генпрокуратурі - лише 3800.

Проведення тестування допоможе залишити людей, найдостойніших цих посад. Якщо ж скорочення відбуватиметься за старим механізмом, коли всіх виводять за штат, а потім незрозуміло за яким принципом наказом призначають на посаду, то ми отримаємо такий і результат. Утім, щоб запровадити конкурсний відбір на всіх ланках прокуратури, слід виконати величезну роботу, на кшталт тієї, що зараз проводиться з відбором місцевих прокурорів. Тому на це потрібен час.

Слід також домогтися встановлення обмежень, щоб у конкурсних комісіях з відбору кандидатів на прокурорські посади не могли брати участь політики. Адже це суперечить принципу аполітичності діяльності прокуратури. Тому краще замість народних депутатів залучати до роботи цих комісій науковців, експертів та представників громадських організацій.

Усе це - рекомендації на майбутнє. Адже на даному етапі, на жаль, ми не зможемо вже нічого кардинально змінити.

Утім, з 15 квітня 2016 р. відкривається додаткова можливість для очищення прокуратури. Йдеться про утворення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Таким чином запроваджується відкрита і прозора система притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності та їх звільнення. Але, на відміну від суддівського механізму, де рішення виноситься більшістю суддів, більшість у цій комісії складатиметься не з прокурорів. До неї входитиме один адвокат, два науковці, три представники Омбудсмана та п'ять прокурорів, обраних на конференції працівників прокуратур. Ця комісія прийматиме скарги громадян, незадоволених діяльністю прокурорів. Отже, громадськість отримає додаткові можливості контролю за діяльністю прокурорів, яких досі в нашій системі не було.