ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ПОВТОРНИХ ВИБОРІВ

14 липня відбудуться повторні вибори народних депутатів України у трьох одномандатних округах — № 18 (Вінницька область), № 35 (Дніпропетровська), № 201 (Черкаська). Звичайно, ця подія буде менш значущою у загальнодержавному політичному вимірі, ніж основні вибори, що відбулися 31 березня цього року. Хоча для виборців цих округів, а також кандидатів і партій, які їх підтримують, повторні вибори будуть по-своєму дуже важливими та складними. У повторних виборів завжди інакші, ніж в основних, логіка, тактика і сценарій. Але, як правило, — не менше виборче напруження і гострота політичної боротьби. Недарма на повторні вибори зареєстровано в окрузі №35 — в 1,5 разу кандидатів більше, ніж у березні, а в округах №№18 і 201 — удвічі. Серед нових здобувачів депутатського мандата маємо всіх переможців і більшість учасників виборів 31 березня в цих округах, 17 народних депутатів попередніх скликань (в основному третього), 26 кандидатів-невдах, які зазнали поразки на виборах 31 березня в інших одномандатних та багатомандатному виборчих округах. Фаворити в усіх цих трьох округах мають, як і належить за новітніми виборчими технологіями, своїх «клонів», причому в окрузі №18 — відразу двох, у тому числі один абсолютно повний (прізвище, ім’я, по батькові). Деякі виборчі протиборства матимуть знаковий характер системного політичного протистояння. Отже, попереду в цих округах дуже спекотне політичне літо.

Втім, нормальний перебіг цих виборчих битв може бути істотно викривлений через окремі проблеми суто правового характеру. Відсутність у чинному Законі «Про вибори народних депутатів України» точних і однозначних регламентацій деяких принципово важливих процедур саме для повторних виборів і можливість різночитання у цих випадках може поставити під сумнів результати виборів та їх легітимність узагалі.

Правова природа повторних виборів

Ключовий момент у розумінні правових проблем повторних виборів за виборчим законом зразка 2001 р. — правова природа повторних виборів. Конкретніше — точна і вичерпна відповідь на запитання: чим за правовою природою є повторні вибори — принципово новими виборами з усіма їхніми процедурами та атрибутами чи послідовним продовженням тих основних виборів, до яких вони є повторними? Проста логіка підказує — звичайно, продовженням. Але важливість цієї відповіді для наступних принципових висновків зобов’язує розібратися в усіх нюансах цього питання до кінця.

Так, стаття 14 Закону «Про вибори народних депутатів України» (далі — закон) формально зараховує повторні вибори до окремого виду виборів, нарівні з черговими, позачерговими та проміжними. Але, на наш погляд, у цьому разі йдеться про відмінність виборів за назвою, а не за їх сутністю. Все ж таки правова природа повторних виборів (нехай вони й називаються окремим видом виборів) визначається, на наш погляд, іншими положеннями закону. Зокрема частиною 4 статті 10 визначено етапи виборчого процесу, серед яких останнім є «реєстрація обраних депутатів». А частиною 5 цієї ж статті 10 встановлюється, що «виборчий процес завершується офіційним оприлюдненням Центральною виборчою комісією результатів виборів депутатів». При цьому офіційним оприлюдненням результатів виборів депутатів, відповідно до статті 78 закону, є публікація списку обраних депутатів за встановленою формою. Підкреслимо — не рішення окружної комісії або ЦВК про, наприклад, визнання виборів недійсним, а лише публікація списку обраних депутатів. І це не прості формальності. Адже саме реєстрацією обраних депутатів і публікацією списку обраних депутатів ЦВК підбиває остаточну риску під процесом правової оцінки результатів виборів, встановлених окружними комісіями, який відбувається, зокрема, у формі оскарження, судового позивання тощо. Тобто, якщо немає реєстрації депутатів і публікації ЦВК про результати виборів у відповідних округах, виборчий процес у них не завершується і, відповідно, продовжується у формі повторних виборів.

З іншого боку, відповідно до статті 82 закону, яка встановлює особливості повторних виборів, визначено, що вони починаються не з першого, а лише з 5-го етапу стандартного виборчого процесу, регламентованого, як зазначалося вище, статтею 10 закону. На повторних виборах немає ні етапу складання списку виборців (вибори проводяться, відповідно до статті 82, «за тими ж списками виборців, що використовувалися для проведення чергових виборів»), ані, природно, утворення виборчих округів, ані «утворення виборчих дільниць» (вибори проводяться «на тих же виборчих дільницях»), ані «утворення виборчих комісій» (вибори проводяться «тими ж окружною та дільничними комісіями»). Та й повноваження окружної та дільничних комісій в окрузі закінчуються «через 10 днів після офіційного оприлюднення ЦВК результатів виборів» (статті 23, 24 закону). За логікою всіх цих норм закону, повторні вибори однозначно є природним продовженням основних виборів (чергових, позачергових чи проміжних) у відповідному одномандатному виборчому окрузі.

Варто при цьому підкреслити, що позачергові або проміжні вибори проводяться із принциповими відмінностями від повторних. Статтями 83 і 84 закону передбачається, що вони мають проходити у стисліші терміни, але з усіма елементами виборчого процесу — зі складанням нового списку виборців, новим утворенням виборчих дільниць та з формуванням нових складів усіх виборчих комісій. Тобто позачергові і проміжні вибори за своєю природою є новими виборами. І ця принципова відмінність повторних і позачергових (чи проміжних) виборів зберігається навіть тоді, коли повторні і проміжні вибори в різних округах проводяться одночасно чи навіть повторні вибори проходять після проміжних.

Можна, напевно, стверджувати, що повторні вибори за своєю природою ближчі до повторного голосування (яке сьогодні відбувається, за законом, лише у випадку однакової кількості голосів у двох і більше переможців виборів). Основна відмінність між ними — наявність на повторних виборах етапів нового висунення кандидатів та передвиборної агітації. Хоча для випадку повторних виборів, зумовлених визнанням основних виборів недійсними через порушення виборчого законодавства (є ще повторні вибори, коли вибори взагалі не відбулися або коли обрана особа відмовилася від депутатського мандата), необхідність цих двох етапів здається дискусійною.

Таким чином, системний аналіз норм чинного закону дає всі підстави для висновку про нерозривність, за правовою природою, повторних і основних виборів, про органічне продовження виборчого процесу основних виборів у формі повторних, про «розтягування» в окремих округах основних виборів за межі дати цих виборів до дня повторних виборів. Образно кажучи, повторні вибори — це ті ж самі основні вибори, тільки проведені в інший день, це як перегравання на наступний день футбольного матчу, результат якого було анульовано. Тому до повторних виборів мають застосовуватися не тільки спеціальні обмеження і регламентації, встановлені, зокрема, статтею 82 закону саме для повторних виборів, а й усі фундаментальніші правила та принципи, встановлені для основних виборів.

Списки виборців

Першим принциповим наслідком зробленого нами висновку є проблеми списку виборців на повторних виборах. Один пласт проблем лежить на поверхні — ці вибори мають проводитися «за тими ж списками виборців, що використовувалися для проведення чергових виборів». Очевидно, що цю норму треба розуміти буквально: фізично мають використовуватися ті ж самі аркуші паперу зі списками та підписами виборців, що були на виборчих дільницях 31 березня ц.р. У тих списках навіть залишилася вільна графа, що може бути використана якраз у цьому випадку — «підпис виборця за одержання бюлетеня для повторного голосування». Як мінімум, фізично нові примірники списків мають бути за змістом тотожними спискам виборців від 31 березня.

Проте в цю просту ситуацію внесла певну плутанину Центральна виборча комісія, затвердивши своєю постановою від 14.05.2002 №929 Календарний план заходів з підготовки та проведення повторних виборів 14 липня 2002 року. Пунктами 39, 43, 45—47, 50 цього плану передбачається повномасштабна робота зі складання та уточнення списків виборців, що прямо суперечить цитованим вище нормам статті 82 закону. Тому й не дивні проблеми окружних виборчих комісій, про які нам стає відомо, — де ж таки брати списки виборців, хто їх має готувати? Хоча, на наш погляд, ці проблеми штучні, оскільки окружні комісії (в округах, де вибори не завершилися 31 березня), відповідно до вимог ч.1 статті 86 закону, повинні тримати у себе всі списки виборців аж до повного завершення виборчого процесу.

Але, крім цих організаційних непорозумінь, є серйозніші — сутнісні проблеми. Йдеться про чітке окреслення кола виборців, які можуть бути внесені до списку виборців на повторних виборів. Виходячи з буквального розуміння норми «за тими ж списками виборців» та, найголовніше, з висновку про правову природу повторних виборів як продовження основних виборів (у даному випадку — виборів 31 березня), наш висновок однозначний — до списку можуть бути включені лише виборці, які мали право голосувати в межах відповідного виборчого округу на основних виборах 31 березня, у тому числі — виборці інших округів, які 31 березня проголосували за відкріпними посвідченнями.

Не можуть бути включеними до списку особи, які 31 березня були у списках виборців в іншому одномандатному окрузі, оскільки це призведе до порушення одного з фундаментальних принципів виборчого права в Україні — рівного виборчого права (статті 71, 76 Конституції України, стаття 2 закону), наявності у кожного виборця одного голосу. Адже цей виборець у такий спосіб реалізує своє виборче право на одних виборах двічі, у двох виборчих округах. Немає при цьому значення, чи проголосував виборець 31 березня в іншому окрузі фактично. Головне — йому таке право було забезпечене.

Розвиваючи цю логіку, дійдемо висновку, що не можуть бути включені до списку й виборці, які 31 березня проживали в межах цього виборчого округу, але скористалися відкріпним посвідченням і проголосували в іншому виборчому окрузі. Такі виборці вже скористалися 31 березня своїм правом голосу, і «дубль» 14 липня у «своєму» окрузі буде одержанням можливості для другого голосу на одних виборах. Інакше кажучи, список виборців станом на 31 березня практично не може доповнюватися новими прізвищами для повторних виборів 14 липня. Виняток може бути лише у випадку, коли виборець станом на 31 березня мав право бути включеним до списку виборців у цьому окрузі, але помилково не був включений, і ця помилка виявлена лише на повторних виборах.

Практичним наслідком цього висновку є констатація позазаконності цілої низки «цікавих» виборчих технологій, пов’язаних зі штучною міграцією виборців з інших округів у бік потрібного округу, — масових наїздів виборців з відкріпними посвідченнями, передислокації на територію відповідного округу військових підрозділів або утриманців установ кримінально-виконавчої системи тощо. Точніше, в усіх них є лише одна перепустка до списку виборців — наявність права голосу у відповідному виборчому окрузі станом на 31 березня. За цією логікою, не зможуть проголосувати 14 липня й виборці даного округу, які набули право голосу (зокрема — досягли 18 років, набули громадянство України) після 31 березня. І такий стан консервування кола осіб, що мають право голосу на повторних виборах, триватиме доти, доки відповідні основні вибори шляхом проведення повторних не будуть завершені відповідно до вимог статті 10 закону — офіційним оприлюдненням імені обраного депутата. Навіть якщо доведеться проводити послідовно кілька повторних виборів підряд (як це було, наприклад, у 1998—2000 рр. у Київському виборчому окрузі №221).

Є ще проблема міграції виборців від 31 березня до 14 липня в межах округу та списків виборців у місцях тимчасового перебування виборців — у лікарнях, пенітенціарних установах. За буквою закону («за тими ж списками») і нашою логікою, в усіх цих випадках виборці мають голосувати на тих дільницях і за тими ж списками, що й 31 березня. А всі зміни до цього порядку мають бути оформлені відповідно до закону, зокрема через механізм відкріпних посвідчень від дільниць, де виборці були внесені до списків для голосування 31 березня.

Хто може бути кандидатом

Не менш важливим наслідком висновку про правову природу повторних виборів є проблема кола кандидатів у депутати, що мають право на них балотуватися. Ця проблема випливає з обмежень на балотування у двох виборчих округах на одних і тих самих виборах, що встановлені у різній формі ч.3 статті 38, ч.3 (п.6) статті 49 закону. У свою чергу, зазначені норми нинішнього Закону обумовлені рішенням Конституційного суду від 26 лютого 1998 року у справі про вибори щодо конституційності окремих положень Закону «Про вибори народних депутатів України» (редакція 1997 р.). Зокрема, одним з положень цього рішення визнано неконституційним положення закону 1997 р. щодо надання права одній особі балотуватися одночасно в багатомандатному окрузі за списком партії та в одномандатному окрузі. КС встановив, що це та низка інших положень «не надають рівних правових можливостей суб’єктам виборчого процесу», а тому порушують конституційний принцип рівного виборчого права.

На виборах 31 березня 2002 року названі обмеження діяли неухильно. І ЦВК, і окружні комісії чітко й жорстко скасовували реєстрацію кандидатів у разі виявлення подвійного балотування. Сучасні інформаційні технології, що застосовувалися в обліку кандидатів, дозволяли швидко виявляти всі випадки «дублів» і оперативно на них реагувати. Один випадок мав анекдотичний характер: кандидат зареєструвався у трьох сусідніх одномандатних округах (а на додачу ще й кандидатом у мери). Покарання було безжальним — реєстрацію скасували в усіх трьох.

Тепер переходимо до повторних виборів. Чи поширюються на них ці обмеження у балотуванні? На наше переконання, так! Адже, повторюємо, вибори 14 липня — це, за своєю природою, ті ж таки чергові вибори 31 березня. Тільки перенесені в трьох округах на інший день. Але факт перенесення не змінив їхньої правової суті. Тому до повторних виборів 14 липня мають застосовуватися ті ж самі обмеження у балотуванні, що діяли у відповідних одномандатних округах 31 березня. І тоді виходить, що кандидати, які балотувалися 31 березня на чергових парламентських виборах в інших виборчих округах, не мають права балотуватися на повторних виборах 14 липня. Вони вже використали своє право бути обраним на цих виборах. Їхнє нове балотування на повторних виборах в іншому — не в тому окрузі, в якому вони балотувалися 31 березня, означає надання їм подвійної можливості для реалізації права бути обраним упродовж одних виборів. І це явно суперечить принципу «рівних правових можливостей», сформульованому Конституційним судом, оскільки є кандидати, які право бути обраним не змогли (з різних причин) реалізувати 31 березня взагалі.

Отже, за нашим висновком, 26 кандидатів у депутати, що балотуються на повторних виборах 14 липня 2002 року в округах №№18, 35, 201 і балотувалися 31 березня на чергових виборах 31 березня 2002 року в інших одномандатних та багатомандатному округах, балотуються двічі на одних і тих самих виборах в різних виборчих округах.

Непрямим підтвердженням нашого висновку є поведінка одного з кандидатів в окрузі №201 і рішення ЦВК за його зверненням. Кандидат Р. був зареєстрований на виборах 31 березня у списку кандидатів від однієї з партій. До парламенту він не потрапив, оскільки був у черзі кандидатів далеко від прохідної частини списку. Але перед реєстрацією в окрузі №201 передбачливо написав заяву про відмову від балотування в багатомандатному виборчому окрузі. І ЦВК 31 травня 2002 року задовольняє його прохання, і саме на підставі «відмови від балотування»! Тим самим ЦВК визнала, що станом на 31 травня (коли чергові вибори в багатомандатному окрузі вже завершилися), до моменту прийняття рішення ЦВК кандидат Р. «балотувався». Визначення інституту «балотування» закон не містить, тим більше він не містить визначення моментів початку і закінчення цього процесу для конкретного кандидата і не встановлює жодної різниці для режимів балотування, залежно від типу виборчих округів (одномандатний-багатомандатний) чи від результатів виборів щодо тієї або іншої партії, блоку (подолали вони 4%-й бар’єр чи ні). Тобто рішення ЦВК від 31.05.2002 №941 дозволяє розглядати всіх 26 кандидатів у статусі таких, що балотуються на чергових виборах у відповідних округах. Тоді їх балотування на продовжених (у формі повторних виборів) до 14 липня чергових виборах в округах №№18, 35, 201 є балотуванням у іншому окрузі на одних виборах.

Нам можуть заперечити, що в законі мається на увазі одночасне балотування в двох округах. Але ні з формального, ні з сутнісного боку такий аргумент не має підстав. Пункт 6 частини 3 статті 49 Закону зобов’язує окружну комісію скасувати рішення про реєстрацію кандидата в депутати у разі (цитуємо дослівно): «реєстрації його кандидатом у депутати у багатомандатному чи одномандатному окрузі в іншому одномандатному виборчому окрузі». Ані слів «одночасне балотування», ані обмеження дії у часі цей припис не містить. А розбіжність у дні проведення в різних округах одних і тих самих за своєю природою виборів не є підставою для припинення дії цього обмеження. Для прикладу, на чергових виборах 1994 року голосування проводилося у п’ять чи шість різних днів, у три суботи і неділі. Але це не давало жодних підстав тим, хто першим «відстрілявся», повторно балотуватися в інших округах, де голосування проводилося пізніше.

Отже, наш висновок однозначний: реєстрація всіх кандидатів у депутати на повторних виборах 14 липня в округах №18, 35, 201, які балотувалися на чергових виборах 31 березня в інших одномандатних та багатомандатному виборчих округах, має бути скасована на підставі п.6 частини 3 статті 49 Закону «Про вибори народних депутатів України». В тому числі — і кандидата Р., оскільки він уже балотувався на чергових виборах 31 березня, а вихід зі списку кандидатів 31.05.2002 має юридичне значення лише для нових виборів (позачергових або проміжних), що відбудуться після 31 травня.

Уся надія на виборчі комісії

Перш ніж винести свої висновки на широкий загал, автори довго, докладно і критично обговорювали свою позицію з колегами-фахівцями виборчого законодавства. І не знайшли вагомих правових заперечень. Проте, у зв’язку з відсутністю у законі прямих вказівок на встановлені авторами висновки, на практиці можуть бути (і є фактично) різночитання з цих питань. У цьому велика небезпека для долі найближчих повторних виборів. Якщо у питаннях правомірності балотування 26 депутатів-«повторників», принципів формування списків виборців на повторних виборах не буде поставлено остаточної правової крапки до 14 липня, цей аспект може бути висунутий після дня голосування як підстава для чергового скасування результатів виборів у зазначених округах.

Вся надія — на виборчі комісії. Перш за все на ЦВК, яка, відповідно до своїх повноважень за статтею 22 закону, «приймає обов’язкові для виборчих комісій роз’яснення з питань застосування Закону». Відповідальна в ці дні й місія окружних комісій, які можуть розглянути названі обставини в порядку статті 49 (ч.3, п.6) закону і прийняти виважені правові рішення. Головний тягар проблем зі списками виборців лягає на плечі дільничних комісій за, звичайно, методичної підтримки окружних і ЦВК. Найкращим практичним виходом для ДВК, на наш погляд, була б відмова від будь-яких змін до списків виборців порівняно з 31 березня, внесення таких змін можливе лише за рішеннями суду (відповідно до процедури, встановленої статтею 31 закону).

Маємо скромну надію, що наше сьогоднішнє застереження допоможе уберегти повторні вибори від зайвих політичних та правових конфліктів, сприятиме вчасному розв’язанню названих проблем, більш чесним, демократичним і законним виборам 14 липня. Щиро бажаємо всім їх учасникам успіхів!