Помилки Конституційної реформи: корисний досвід чи втрачений шанс

Наростаючий гамір політичної метушні навколо вузькопартійних інтересів ще раз підтверджує, що час на блискавичні зміни в Україні втрачено. Попри очевидні успіхи у сфері зростання національної свідомості, самоповаги та міжнародного авторитету українців, слід із прикрістю визнати, що досі нерозв'язаним залишається цілий комплекс проблем, на швидке вирішення яких так сподівалася активна частина суспільства під час Революції Гідності. Тепер, замість очікуваного бліцкригу, нашим єдиним шляхом до успіху є поступова реалізація довгострокової, комплексної державної стратегії.

Визначальне місце в цій державній стратегії, що лише останнім часом частково набирає окреслених обрисів, відводиться низці ключових реформ різних галузей та рівня, однією з яких визначено і конституційну реформу, інструментом якої стала Конституційна комісія, створена президентом у березні 2015 р..

На жаль, незважаючи на часте згадування у пресі, безперервне обговорення в експертному середовищі, сутність, мета і завдання конституційної реформи залишаються невиразними не лише для пересічних громадян України, а й для багатьох фахівців, безпосередньо залучених до конституційного процесу. Незрозуміло, що, власне, вкладається сьогодні у поняття "конституційна реформа", на вирішення яких конкретно проблем вона спрямована, чи не повторює нинішній політичний істеблішмент фатальних помилок попередників у цій сфері та як, у такому разі, їм можна запобігти.

Аналогічним проблемам дано докладну оцінку ще 2012 р. в опублікованій у DT.UA статті "Конституція майбутнього чи констатація минулого: перспективи конституційної реформи", присвяченій Конституційній асамблеї В. Януковича. На жаль, викладені в зазначеній публікації (автори - М. Мельник та С. Різник) застереження і найгірші прогнози не були почуті, натомість збулися з дивною точністю, призвівши до найтяжчих суспільних потрясінь у новітній історії України.

Врешті-решт, після всіх спроб переломити ситуацію, одному зі співавторів публікації - професору М. Мельнику - не залишалося нічого іншого як публічно вийти зі складу Конституційної асамблеї на знак протесту проти побиття студентів в ніч на 30 листопада 2013 р. та у зв'язку із втратою будь-яких сподівань на декларовані реформи.

Необхідність знову порушити цю тему викликана тривожним відчуттям дежавю, яке охоплює, коли спостерігаєш за нинішнім конституційним процесом, побоюванням того, що все повторюється. На слушну і особливо актуальну останнім часом думку Ейнштейна, безглуздо продовжувати робити те саме й очікувати при цьому на інші результати. Тим часом здійснення конституційної реформи в наш час відбувається за тими ж лекалами, що й раніше, без вдумливого аналізу попередніх прорахунків. У зв'язку з цим ми вкотре стаємо свідками тих самих трьох фундаментальних помилок, а саме:

1) неправильного вибору пріоритетів і предмета конституційного реформування, відсутності стратегічної концепції (плану) конституційної реформи;

2) акценту на зміні тексту Конституції при неналежній увазі до створення механізму її виконання та захисту;

3) відсутності роботи зі зміни ставлення до Конституції в суспільстві та у владі.

Таким чином, виносячи поки що за дужки питання децентралізації, можна зробити висновок, що без виправлення зазначених помилок конституційна реформа в нинішньому вигляді Україні навряд чи потрібна, навіть якщо здійснюватиметься за цінними теоретичними підказками іноземних експертів. Більше того, вона може знову зашкодити ослабленій державі, створивши ілюзію перетворень, які насправді не відбуваються, витратити суспільну енергію на марні зусилля, спрямовані на хибні цілі.

Вищевикладене нагадує ситуацію з пацієнтом у тяжкому стані після інфаркту, коли для його порятунку запрошено найкращих лікарів і дано команду... полікувати йому зуби. Світила медицини беруться до справи з усією відповідальністю й завзяттям, щиро прагнучи зробити пацієнтові, котрий перебуває на межі життя і смерті, сучасну європейську посмішку...

Помилка 1.
Відсутність стратегічної концепції (плану) конституційної реформи

Конституційна реформа, якої справді потребує Україна, має бути іншою, ніж запропонована сьогодні, і за змістом, і за формою. Вона не може обмежуватися лише діяльністю Конституційної комісії, як і не може зводитися тільки до зміни тексту Конституції (чи навіть прийняття десятків законів), не повинна починатися з другорядних завдань, потребує значно більш комплексного і глибокого підходу.

При цьому слід пам'ятати, що спонтанна, але від того не менш фундаментальна конституційна реформа вже відбулася в лютому 2014 р., після перемоги Революції Гідності, з прийняттям закону "Про відновлення дії окремих положень Конституції України" та фактичним скасуванням сумнозвісного Рішення Конституційного суду України, яке допустило узурпацію влади попереднім президентом.

Не всіма усвідомлюється, що саме в той момент постала нова Українська держава на зовсім інших фундаментальних правових засадах. Відтак, реалізоване тоді народом, всупереч жорстокому спротиву влади, повернення до демократії та парламентсько-президентської форми правління має тепер набути свого логічного продовження в належно організованій діяльності владної верхівки. Очевидно, що, взявши естафету від народу, держава в цей історичний момент повинна реабілітуватися в очах кожного громадянина, підготувавши для нього такі зміни до Конституції, які б утвердили результати Революції, усунули всі неточності та двозначності, що залишилися.

Перш за все, план конституційної реформи мав би полягати в її чіткому поділі на термінову й нетермінову частини. Термінова частина реформи вже продиктована об'єктивними обставинами і має обмежуватися виключно трьома напрямами: 1) децентралізація державної влади; 2) чіткий розподіл повноважень між вищими органами влади; 3) зняття недоторканності з суддів та народних депутатів.

Слід зрозуміти, що загальні проблеми правосуддя та прав людини, які, окрім децентралізації, помилково взяті за пріоритетні при створенні Конституційної комісії (з кожного питання працює окрема робоча група), не мають такого термінового характеру, як вище перелічені завдання, відволікаючи при цьому інтелектуальні ресурси від більш нагальних питань. Очевидно, що і правосуддя, і права людини потерпають насамперед не від проблем, пов'язаних із текстом Конституції, а від корупції та відсутності політичної волі, боротьба з якими має вестися на зовсім іншому рівні, жодні зміни до Основного закону істотно не можуть на них вплинути.

Тим часом проти необхідності проведення децентралізації влади навряд-чи заперечиш серйозно. Не потребує жодних доказів актуальність передачі владних повноважень на місця. Але слід розуміти, що децентралізація, як один із багатьох не менш важливих державно-правових заходів, працюватиме лише в комплексі із запровадженням реальної системної конституційної реформи. Інакше, з урахуванням деструктивних дій Росії на цьому напрямі, вона нестиме лише загрози й ризики, провокуючи фактичну федералізацію України. Відтак, Україні потрібна велика майстерність, щоб оминути всі конституційні пастки, розставлені північним сусідом на шляху до демократизації державного управління та наближення до європейських стандартів вітчизняного місцевого самоврядування.

Зосередження уваги на менш проблемних питаннях конституційного вдосконалення різко дисонує з неналежною увагою до виправлення тих вад змішаної республіки вітчизняного зразка, які свого часу привели до краху постпомаранчеву Україну. Уже всі забули, що зараз ми живемо за такою ж Конституцією (крім неістотних поправок), яка в 2004 р. була нав'язана президентові Ющенку не лише для послаблення його особистої влади, а й для закладення багатьох мін сповільненої дії, що врешті підірвали нестійкий державний механізм молодої демократії й допустили реванш антиукраїнських сил уже через декілька років.

Ці міни нікуди не ділися. Ключова проблема тексту нинішньої Конституції: відсутність закріплення якісної системи стримувань і противаг, чіткого розподілу влади між Верховною Радою, президентом та Кабінетом міністрів, що залишається сьогодні непоміченим тільки з однієї причини - наявності лояльної до глави держави парламентської більшості та політичної згоди між керівництвом уряду, парламенту і главою держави.

Але весь цей картковий будиночок, що стоїть на взаємних домовленостях, обвалиться одразу, як тільки зміниться конфігурація сил у Верховній раді, що цілком може статися ще до парламентських виборів. А гіпотетичне політичне протистояння прем'єр-міністра (чи парламенту) і президента при нинішній Конституції зможе швидше зруйнувати Україну, ніж іноземне військо.

Тому такому сценарію потрібно терміново запобігти, виправити ті норми Основного закону, що дозволяють паралізувати роботу вищих органів влади, безкарно зловживати своїми повноваженнями, необгрунтовано зволікати з прийняттям необхідних державних рішень тощо. Наприклад, слід терміново вдосконалити норми: про роль президента у процедурі призначення прем'єр-міністра, про підстави припинення главою держави повноважень парламенту, про контрасигнацію указів президента членами уряду, про можливість зупинення президентом рішень уряду та ін.

Наступне питання, яке потребує термінового завершення, - обмеження недоторканності народних депутатів та суддів. Якщо вже воно набуло такого резонансу, провалити чи затягувати його вкотре неприпустимо. Днями було оприлюднено Висновок Конституційного суду про відповідність зазначеного законопроекту Конституції України. Не зупиняючись на очевидних юридичних вадах мотивувальної частини самого висновку, Верховна Рада мусить здійснити наступний процедурний крок і проголосувати законопроект на наступній черговій сесії.

Тим часом значної тривоги за перспективу прийняття названого законопроекту додає такий факт: за всю попередню історію вітчизняного конституційного процесу для відповідної перевірки до Конституційного суду було передано 22 законопроекти про внесення змін до Конституції, 7 (!) із яких були безпосередньо присвячені питанням недоторканності нардепів (деякі - суддів), практично кожен із них отримав позитивний висновок Конституційного суду, але ще жоден (!) так і не був прийнятий конституційною парламентською більшістю...

Залишається сподіватися, що цей, уже восьмий, проект закону про обмеження недоторканності врешті-решт подолає останній рубікон конституційної більшості, представники якої, незалежно від політичних кольорів, ось уже котрий рік захищають особисту недоторканність відчайдушніше, ніж триста спартанців захищали Фермопіли.

Що стосується наступної, нетермінової, частини конституційної реформи, то вона має бути теж обмежена в часі розумним строком, але проходити у значно спокійнішій атмосфері. Має полягати в уважному й докладному конституційному аудиті, системному аналізі всіх напрацювань, що стали неполітизованим доробком різних представників наукового й експертного середовища, у тому числі одіозної Конституційної асамблеї та вже забутої Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради 2014 р., вартих уваги конституційних проектів інших державних і недержавних інституцій.

Саме в межах цього етапу має пройти конституційне реформування системи правосуддя та прав і свобод людини в Україні, має бути уточнено положення про єдине громадянство, єдину державну мову, прокуратуру, Вищу раду юстиції, іноземні військові бази на території України, закріплено європейську інтеграцію як стратегічний вибір народу та змінено всі інші норми, які вже давно не відповідають не лише сучасним потребам суспільства, а й національним інтересам України.

При цьому, що вкрай важливо, на чому ніколи не наголошувалося, але що завжди ставало однією з основних причин конституційних невдач, - кожен, як терміновий, так і нетерміновий етап конституційної реформи має складатися з двох рівнозначних частин: зміна тексту Конституції та створення дієвого механізму її виконання.

Помилка 2.
Акцент на тексті, а не на його виконанні

"Народні суди обираються громадянами району на основі загального, прямого і рівного виборчого права при таємному голосуванні строком на 3 роки; Розгляд справ у всіх судах відкритий, оскільки законом не передбачені винятки, з забезпеченням обвинуваченому права на захист; Кожний депутат зобов'язаний звітувати перед виборцями в своїй роботі і може бути в усякий час відкликаний за рішенням більшості виборців у встановленому законом порядку; Право на відпочинок забезпечується скороченням робочого дня для більшості працівників до 7 годин; Законом гарантується: а) свобода слова, б) свобода друку, в) свобода зборів і мітингів, г) свобода вуличних походів і демонстрацій".

Ні, це не перелік пропозицій змін до Основного закону України, це всього-на-всього невеликий вибірковий витяг з тексту Конституції УРСР 1937 р., в народі - сталінської конституції. Як бачимо, вона містила немало гарно сформульованих норм, які вартували не більше, ніж порожні обіцянки, мало того - слугували прикриттям найкривавішого політичного режиму в історії людства, оскільки ніхто й не думав запускати систему їх реалізації.

Тому слід визнати, що зацикленість на шліфуванні тексту Конституції без узгодження її змісту та організації механізму конституційної реалізації буде марною тратою часу. Така "конституція" не виконуватиме свого обмежувального призначення, не зможе бути запобіжником ні зовнішніх, ні внутрішніх загроз демократії, відіграватиме роль красивої ширми для неприбраного і злиденного помешкання, збудованого не на камені універсальних конституційних принципів, а на піску тактичних тимчасових інтересів.

Треба мати на увазі, що Конституція - це своєрідна технологія, інструмент, який може приносити користь або шкоду, залежно від того, як його використовувати. Тому наші зусилля мають бути зосереджені як на вдосконаленні конституційних правил, так і на спонуканні до їх виконання, недопущенні їх порушень, на забезпеченні притягнення порушників до відповідальності.

У цьому контексті і парламент, і уряд, і глава держави мусять показати приклад, розпочати свою діяльність із нової сторінки, кожною дією підкреслюючи повагу до Конституції. Адже занадто багато положень Основного закону ніхто всерйоз не сприймає: депутати так і не навчилися голосувати особисто (ст. 84), понад кілька десятків тисяч українців мають подвійне громадянство і не приховують цього (ст. 4); уряд ще практично жодного разу не подав у встановлений строк (до 15 вересня) законопроект про Державний бюджет України (ст. 96) і т. д. і т. п.

Надважливу роль у процесі реалізації та захисту Конституції має відігравати і Конституційний суд України, що сьогодні, як відомо, переживає не найкращі часи. Діяльність окремих персоналій, котрі свого часу погодилися служити режимові, а не Конституції, кинула в Україні тінь на саму ідею конституційного контролю як на ключовий засіб охорони, дотримання та виконання Основного закону.

Оновлення у 2014 р. складу Конституційного суду України чотирма прогресивними суддями дало попередні підстави сподіватися на відродження професійного авторитету єдиного органу конституційної юрисдикції найближчим часом. Але на сьогодні з незрозумілих причин незаповненими залишаються ще дві вакансії, а в серпні 2015 р. свою дев'ятирічну каденцію завершують одразу троє суддів Конституційного суду. Таким чином, сукупно маємо шанс здійснити персональне оновлення єдиного органу конституційної юрисдикції наполовину.

Це свідчить про настання переломного моменту для відновлення авторитетного Конституційного суду, повернення його легітимності. Для зрушення справи з мертвої точки та перетворення її на нову точку відліку конституційного правосуддя, вирішуючи питання призначення наступних п'яти суддів, годилося б скористатися успішним досвідом відбору на посаду голови Антикорупційного комітету України, який відбувався під активним громадським контролем, з участю визнаних моральних авторитетів.

Такий нестандартний, хай навіть разовий підхід із подальшим врахуванням результатів відкритого конкурсу суб'єктами формування Конституційного суду дав би новий поштовх конституційній юстиції в Україні, посилив би віру українських громадян та закордонних партнерів у початок реального функціонування Конституції та декларованих у ній основних гарантій демократії.

Звісно, після оновлення Конституційного суду України на таких засадах усі зацікавлені сторони повинні відмовитися від ментально вкоріненого прагнення підпорядкувати собі єдиний орган конституційної юрисдикції, мусили б сформувати власне зацікавлення у функціонуванні в Україні незалежного й авторитетного конституційного арбітра, проголосити готовність підпорядковуватися його рішенням, незалежно від особистого ставлення до змісту цих рішень чи відповідності їх тим або іншим вузькополітичним інтересам. Інакше система реалізації Конституції не працюватиме.

При цьому надалі слід відмовитися від втручання у виключну конституційну юрисдикцію. Адже згаданий вище факт скасування Верховною Радою України рішення Конституційного суду України не має стати прецедентом. Необхідно визначитися, що таке рішення було зумовлене цілком обґрунтованими правовими вимогами Революції Гідності, конституційною справедливою реакцією Українського народу на узурпацію влади, реалізацією парламентом своєї місії не як органу законодавчої влади держави, а як органу установчої влади народу, що реалізується парламентом у виняткових для державотворення моментах.

Маємо погодитися, що в інтересах системної демократії та побудови ефективної держави методи, прийнятні в найгостріші періоди революційних подій, не можуть і не повинні застосовуватися регулярно. Такий підхід неминуче призведе до хаосу та руйнування здобутків Революції, навіть якщо диктуватиметься найкращими намірами, що вже неодноразово яскраво довів світовий досвід.

Помилка 3.
Відсутність роботи зі зміни ставлення до Конституції

Важко знайти серйознішу причину неефективності всіх попередніх конституційних реформ в Україні, ніж відсутність елементарних знань про природу та значення Конституції на рівні керівництва держави і, паралельно, звичка більшості фахових людей, котрі це розуміють, діяти виключно у фарватері, визначеному згори. Один із перших президентів та батьків-засновників США Томас Джеферсон із цього приводу казав, що найбільшою небезпекою для країни є влада, яка ігнорує конституцію. Ми в цьому вже неодноразово переконалися.

Кількаразове повернення різних редакцій Конституції, публічне ігнорування її положень на найвищому політичному рівні та інші аналогічні обставини зумовили зниження дієвості Основного закону. У цьому контексті надважливо донести до якомога більшої кількості співвітчизників, особливо чиновників, суддів, що Конституція - далеко не тільки основний закон, що це символ демократичної державності України, акт установчої влади народу, квінтесенція його державного буття, правовий виклад його первинної влади та національної ідеї.

Здійснення конституційної реформи неможливе без усвідомлення глибинного сенсу феномену Конституції. Тому, якщо ми хочемо, щоб конституційна реформа дала реальні результати, - її безпосередні учасники мають зрозуміти основи дієвості та сутність ідей конституціоналізму, що полягають у необхідності внутрішнього обмеження сильної зовні державної влади заради забезпечення прав та свобод людини і громадянина.

Сьогодні ж ставлення до конституційної реформи нагадує відому притчу про будівельників, у яких одного разу поцікавилися метою їхньої роботи. Працюючи над одним і тим самим об'єктом, кожен давав різні відповіді. Так, один із робітників відповів, що носить каміння, інший сказав, що заробляє собі на життя, лише третій повідомив... що будує храм.

Тому треба дивитися на цю справу як на амбітне завдання, що має прийти на зміну механічному, безликому, млявому обговоренню другорядних правових положень, коли засоби плутають із цілями, а стратегія підміняється тактикою. На зміну зловживанню фальшивими пишномовними гаслами має прийти відверта і ясна розмова з суспільством. Тільки в такому разі реформування матиме ефективний характер, досягаючи стратегічної мети справжнього перезаснування держави на демократичних засадах, а не скидатиметься на чергову зміну декорацій.

В Україні на різних рівнях прийнято багато стратегій: галузеві короткострокові (напр., у сфері люстрації прокуратури), інститутуціональні середньострокові (Стратегія 2020) та довгострокові (Угода про асоціацію з ЄС), але саме Конституція України має стати фундаментальною всеосяжною національною стратегією, засобом об'єднання Українського народу навколо спільних цінностей і мети. Втілення їх у життя, особливо на місцях, мають узяти на себе державні службовці нового покоління, професійні люди доброї волі, а не розгублені, безідейні, скептичні представники вчорашньої псевдоеліти та бездарної бюрократії.

Якщо ж ми й далі вестимемо конституційну політику в той самий спосіб, як робили це досі, то, з огляду на особливості геополітичної ситуації, вже не зможемо виправити її прогнозованих негативних наслідків ні економічними, ні політичними реформами. Як казав Клаузевіц: стратегічні помилки не можуть бути компенсовані тактичними засобами. Особливо тепер, коли їх ціна, в умовах військового конфлікту з Росією, дуже висока.

Український народ пройшов надто довгий шлях до усвідомлення свого призначення та сенсу існування у світі, щоб допустити ще одну поразку. Будучи унікальним прикладом відданості ідеалам свободи, рівності та миролюбства, подолавши ключові внутрішні суперечності і штучно прищеплені комплекси, саме тепер ми завершуємо свій тривалий період самоідентифікації і становлення. Весь цей досвід і світогляд має знайти своє відображення в оновленій Конституції України. Ми - учасники великого унікального вирішального процесу і найближчим часом станемо або новим світочем для вільного світу, або його найбільшим розчаруванням.