…і запланований хаос

Формування системи адміністративних судів України та те, що набрав сили Кодекс адміністративного судочинства (далі — КАС), спричинило виникнення ряду гострих практичних проблем. Найважливіша з них — розмежування підвідомчості окремих категорій судових спорів між адміністративними і господарськими судами. Насамперед це торкнулося податкових і земельних спорів, які розглядалися досі господарськими судами.

Яблуком розбрату при цьому є різне розуміння правової природи публічно-правових відносин взагалі й адміністративних правовідносин зокрема, спори з яких належать до підвідомчості адміністративних судів. Одні практики вважають, що податкові і земельні спори повинні розглядатися адміністративними судами. Інші дотримуються думки, що податкові і судові спори, як і раніше, підвідомчі господарським судам.

Набрання сили Кодексу адміністративного судочинства України зумовило виникнення складного процесуального протиріччя. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 3 КАС, предметом підвідомчості адміністративних судів є публічно-правові спори, в яких хоча б однією із сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові особи чи інший суб’єкт, що здійснює владні управлінські функції. Водночас, відповідно до положень Господарського (ГК) і Господарського процесуального кодексів (ГПК), спори за участю суб’єктів господарської діяльності підвідомчі господарським судам.

У більшості податкових спорів одною стороною спору є державний податковий орган, іншою — суб’єкт господарської діяльності. Аналогічна ситуація виникає і у багатьох земельних спорах. В наявності формальний конфлікт судової юрисдикції за суб’єктною ознакою, у результаті якого ті самі судові спори теоретично можуть розглядатися як у господарських, так і в адміністративних судах. Але одночасний розгляд податкових і земельних спорів як адміністративними, так і господарськими судами неможливий практично, оскільки з тих самих спорів адміністративні суди вестимуть процес за нормами КАС України, а господарські суди — за нормами ГПК. Сформується різна і суперечлива судова практика. Окрім того, це створить організаційну плутанину при вирішенні таких спорів.

З наукової точки зору, для розмежування підвідомчості спорів між адміністративними і господарськими судами необхідно правильно визначити вихідні критерії їхньої юрисдикції. Судова юрисдикція, а отже й підвідомчість господарських спорів, визначається за кількома критеріями: розгляд спорів з яких видів правовідносин і з якими учасниками входить до компетенції того чи іншого суду?

З одного боку, учасниками податкових і земельних спорів є органи державної виконавчої влади, судові спори за їхньою участю підвідомчі адміністративним судам; з іншого боку — суб’єкти господарської діяльності, судові спори за участю яких підвідомчі господарським судам. Таким чином, розмежування юрисдикції адміністративних і господарських судів тільки за суб’єктним критерієм дає взаємовиключний нульовий результат. Тому основним стає предметний критерій. Сьогодні теоретики права переважно дотримуються думки, що більшість галузей права за своїм змістом — це суміш публічно-правових і приватно-правових начал.

Публічно-правовий спір, про який йдеться в Кодексі адміністративного судочинства України, це спір адміністративний, який виник на основі адміністративних правовідносин. Інші види публічно-правових відносин у КАС України не зазначені (окрім відносин виборчого права).

Основною відмітною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні. Про таку особливість адміністративних правовідносин прямо йдеться в частині другій статті 1 Цивільного кодексу України. Сторони в адміністративному спорі ще до його виникнення повинні перебувати у відносинах вертикального підпорядкування.

З урахуванням відмітних рис адміністративних правовідносин спробуємо розглянути особливості правовідносин податкових і земельних. На думку авторів статті, податкові правовідносини — це особливий вид зобов’язальних відносин, які виникають на підставі закону. Це підтверджується змістом пункту 3 частини 1 статті 9 Закону України «Про систему оподатковування», де сплата податків і зборів визначена саме як зобов’язання. При цьому необхідно враховувати, що виконання зобов’язань у податкових правовідносинах може бути не тільки одностороннім (сплата податків на користь бюджету), але й двостороннім (відшкодування ПДВ). Податкові зобов’язальні правовідносини є відносинами горизонтальними і не передбачають вертикального підпорядкування їхніх суб’єктів.

Ми поділяємо думку визнаних наукових авторитетів і розглядаємо податкові правовідносини в нерозривній єдності з господарськими правовідносинами. І вважаємо за необхідне сформулювати простий принцип: «є господарська операція — є податок, немає господарської операції — немає податку». Стосовно податку з прибутку також діє принцип: «є прибуток — є податок, немає прибутку — немає податку». З цього випливає третій принцип, відповідно до якого не можна розглядати податкові спори без аналізу відповідної господарської операції чи комплексу таких операцій.

Що стосується земельних правовідносин, учасниками яких є суб’єкти господарської діяльності, вони також похідні від господарських правовідносин і нерозривно пов’язані з ними. Земельні спори, які розглядаються господарськими судами України, зазвичай пов’язані зі зміною форми або суб’єкта власності на землю чи з врегулюванням відповідних договірних відносин з приводу землі. Спори про власність і договірні спори за своєю суттю не можуть розглядатися адміністративними судами, тому що традиційно вони належали до юрисдикції господарських судів.

Що стосується різних рішень та актів державних органів щодо земельних ділянок, то вони не є актами адміністративно-владного характеру, оскільки виконують реєстраційні функції або оформляють визначений, частіше попередній, етап договірних земельних відносин.

Очевидно, що й податкові і земельні правовідносини — це відносини економічні, і судові рішення з податкових і земельних спорів завжди мають конкретні економічні наслідки.

Таким чином, як податкові, так і земельні спори не можуть вважатися спорами, підвідомчими адміністративним судам. Податкові і земельні правовідносини, на яких засновуються ці спори, не є адміністративними відносинами і публічно-правовий елемент у них не є визначальним.

Чи завжди в спорі державний орган виступає саме як суб’єкт владних повноважень? Стаття 2 Господарського кодексу говорить, що учасниками відносин у сфері господарювання окрім суб’єктів господарювання є органи державної влади, наділені господарською компетенцією. Мабуть, варто розрізняти обласне управління СБУ або МВС як оперативно-слідчий орган — суб’єкт владних повноважень — і те саме управління як суб’єкт господарювання у відносинах, де воно виступає або в якості майнового позивача або майнового відповідача.

Гадаємо, що й у податкових спорах органи державної податкової служби виступають або як позивачі, або як відповідачі з податкових зобов’язань. У цих випадках податкові повідомлення-рішення фіксують факт невиконання зобов’язань платником податків і створюють документальну основу для досудового стягнення з податкових зобов’язань або для пред’явлення позову, який має конкретні майнові наслідки. Якщо податкове повідомлення-рішення визнане судом недійсним, платник податків звільняється від сплати податків на конкретну суму. Якщо судовим рішенням таке повідомлення залишене в силі, то нараховані по ньому податковими органами грошові суми підлягають примусовому стягненню з платника податків, як з особи, яка не виконала або частково виконала податкові зобов’язання.

Аналогічно й у земельних спорах судові рішення мають конкретні майнові наслідки: визнання права власності, права користування тощо.

Окремо стоїть питання про «рентабельність» передачі податкових і земельних спорів із господарських судів до адміністративних. На цей час у господарських судах України знаходяться тисячі податкових справ, спори з яких стосуються бюджетних надходжень на мільярди гривень. Відповідно до нової редакції пункту 10 перехідних положень КАС, касаційні скарги на рішення господарських судів у справах, які виникають з адміністративно-правових відносин, передаються для вирішення у Вищий адміністративний суд України.

Що станеться, якщо нерозглянуті касаційні скарги з податкових спорів передадуть із Вищого господарського суду у Вищий адміністративний суд України? Що станеться, якщо одночасно у Вищий адміністративний суд почнуть надходити податкові справи «за підвідомчістю» з апеляційних і місцевих господарських судів України? Якщо врахувати показники діяльності господарських судів, відображені в «Результатах роботи господарських судів України у 2004 році», то у ВАС України надійдуть тисячі податкових справ на мільярди гривень. До них треба додати ті кілька тисяч справ, які вже надійшли у Вищий адміністративний суд із Верховного суду України на виконання пункту 10 перехідних положень КАС.

За відгуками практиків, для того, щоб цілком засвоїти специфіку розгляду такої складної категорії спорів, як податкові, необхідно не менш ніж півтора року. За статистикою однієї з комп’ютерних баз даних, питанням оподатковування присвячено 110 законів, 203 постанови КМУ і НБУ, 383 накази ДПА, Мінфіну і Держкомстату.

Окрема проблема — надходження в бюджет. За наявними даними, до 70% податкових спорів вирішується судами на користь бюджету. А скільки часу потрібно Вищому адміністративному суду України, щоб впоратися з обсягом роботи, який звалився на нього?

Оперативність розгляду податкових спорів має не тільки процесуальне, але й конкретне соціально-економічне значення. Малоймовірно, що два десятки суддів Вищого адміністративного суду України зможуть впоратися з майбутнім обсягом роботи. Становище ускладнюється тим, що «на носі» парламентські вибори, і адміністративні суди повинні будуть приділити необхідну і першочергову увагу спорам у виборчому процесі.