Заручники системи

Серед численних проблем державного управління, що накопичувалися роками, є одна, може, не дуже помітна на тлі інших, але із серйозними наслідками для цієї системи — організаційно-правове забезпечення підвищення кваліфікації державних службовців місцевих органів виконавчої влади та посадових осіб місцевого самоврядування. На рівні областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя його здійснюють центри перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій. Напрями їх діяльності визначені постановою Кабінету міністрів України від 16 грудня 2004 р. №1681 «Про центри перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій».

Це загальноукраїнська мережа закладів післядипломної освіти, що в свою чергу вмонтовані в систему органів місцевої державної влади та місцевого самоврядування. Існуючи на основі однакової нормативної бази, центри, в залежності від місцевих умов, суттєво відрізняються один від одного щодо змісту своєї роботи, кадрового, методичного та матеріально-технічного забезпечення. Але їх об’єднує надзвичайна гнучкість, мобільність, здатність виконувати великий обсяг роботи за наявності переважно доволі скромних ресурсів. Цьому сприяла, хоч як це дивно, відносна свобода їхніх дій у рамках системи органів державної влади і самоврядування та жорстка необхідність утвердити своє місце на ринку освітніх послуг.

Проте на рівні нормативної бази щодо центрів закладено низку протиріч. Найбільший парадокс маємо у фінансово-майновій площині — центри створювалися обласними державними адміністраціями, але на основі, як правило, комунальної власності, та фінансувалися відповідно (за винятком тих, що належать до регіональних інститутів державного управління Національної академії державного управління при президентові України) з обласних (республіканського — Автономної Республіки Крим, міських — Київ, Севастополь) бюджетів. Крім того, свій вплив на центри застеріг центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом — Головне управління державної служби України. Причому він постійно посилювався — від координації діяльності у первісному варіанті до координації та контролю у чинному.

Згідно з вимогами чинного законодавства державні службовці повинні підвищувати свою кваліфікацію за рахунок коштів державного бюджету, а посадові особи місцевого самоврядування — відповідних місцевих. Насправді працівники місцевих органів влади (як державних адміністрацій, так і органів місцевого самоврядування) V—VII категорій посад навчаються за рахунок коштів обласних (республіканського — АРК, міських — Київ, Севастополь) бюджетів. Підставою для такого роду дій може служити хіба що ст. 90 Бюджетного кодексу України, яка надає право при визначенні міжбюджетних трансфертів включати й видатки на післядипломну освіту. Але ж такий запис має міститися в законі про державний бюджет на кожний поточний рік. А фактично ми маємо справу з доволі типовою для України ситуацією, коли потрібне рішення лише начебто мається на увазі. Тим самим сама держава штучно створює умови для порушення чинного законодавства.

Поле для таких дій розширилося після введення в дію з 1 липня 2004 р. Закону України «Про державну реєстрацію юридичних та фізичних осіб — підприємців». З’ясувалося, що обласні державні адміністрації фактично є засновниками комунальних навчальних закладів, а це — очевидна нісенітниця. Звичайно, органи місцевого самоврядування можуть передати право оперативного управління майном комунальної власності адміністраціям. Так само виключно їхня прерогатива — передавати право оперативного управління комунальним майном для здійснення некомерційної господарської діяльності певним закладам, в тому числі центрам. Але, як у випадку із фінансуванням, подібних рішень не ухвалювалося. Крім того, навіть у такому разі питання засновництва залишається відкритим.

Найсумніше те, що юридичні протиріччя стосуються не лише фінансів та майна, а й безпосередньо працівників центрів. Частину їхніх посад віднесено до державних службовців, інші — прирівняно в оплаті праці до науково-педагогічних працівників вищих навчальних закладів ІІІ та ІV рівнів акредитації. Якщо до других, принаймні тепер, питань немає (вони виникатимуть під час обчислення науково-педагогічного стажу при виході на пенсію), то як перші можуть працювати в комунальних навчальних закладах і чому вони в такому разі не посадові особи місцевого самоврядування — незрозуміло. Потребує впорядкування і співвідношення наявної практики управління центрами та процедури призначення його керівника з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким це право належить обласним радам.

Це далеко не повний перелік нормативно-правових казусів щодо центрів, є також невідповідності регламентації практичної роботи Цивільному та Господарському кодексам. Як наслідок — будь-які дії центрів з урегулювання їхнього правового становища неминуче призводять до порушення тієї чи іншої норми чинного законодавства. Звідси парадоксальний висновок — цілком легітимного розв’язання проблеми не існує. Нинішній стан справ потребує такого рішення, яке б забезпечувало стабільність наявних закладів. Насамперед необхідно виходити з розуміння того, що вони є часткою спільної власності територіальних громад міст, селищ та сіл областей, фінансуються з місцевого бюджету та спрямовані на задоволення потреб у навчанні державних службовців місцевих органів влади та посадових осіб місцевого самоврядування. Наразі центри опинилися заручниками недосконалої системи державного управління, де органи державної влади фактично привласнили повноваження органів місцевого самоврядування, зокрема щодо їх засновництва. Тимчасовим, хоча й не бездоганним із правового погляду, варіантом виходу з цієї ситуації може бути існування двох засновників центрів — в особі обласної ради та державної адміністрації, що й відбувається нині ледь не стихійно. Причому остання здатна справляти лише організаційний вплив, бо за законодавством усі майнові та фінансові права — у обласної ради.

Посилення правового підґрунтя діяльності центрів, зміцнення їхньої автономності, що притаманно вищим навчальним закладам, уже в найближчий час вимагає перегляду їх взаємин із Головдержслужбою. Протягом тривалого часу центри служили свого роду її вертикаллю в регіонах. У зв’язку з чим на ці заклади фактично покладалися непритаманні їм функції. Створення у поточному році територіальних підрозділів Головдержслужби на тлі задекларованого прагнення передати повноваження на місця робить недоречним збереження її впливу щодо центрів у нинішньому обсязі. Замість координації та контролю, Головдержслужбі можна надати повноваження щодо методичної допомоги центрам — так само, як і органам місцевого самоврядування. Максимальне право, яке, на нашу думку, доцільно застерегти за нею щодо центрів — це погодження статутів, реорганізація та ліквідація цих закладів. Вони безпосередньо на діяльність закладів не впливають, але зберігають опосередковані важелі, на рівні правових параметрів, що необхідно для збереження єдності системи. Крім того, можливе й доцільне співробітництво на таких напрямах, як залучення молоді до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, розроблення навчально-методичного забезпечення навчального процесу, запровадження сучасних інформаційних технологій, допомога в залученні викладацького складу, наукові, в тому числі соціологічні дослідження з питань, що становлять взаємний інтерес, поширення інформації про діяльність закладів системи, проведення спільних заходів — конференцій, симпозіумів, семінарів, реалізація програм з міжнародною участю.

Незважаючи на всі недоречності, за час свого існування центри накопичили чималий досвід щодо підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Навряд чи в Україні тепер хтось більш обізнаний із цією тематикою. В умовах оновлення влади центри стали фактично носіями інституційної пам’яті, без якої будь-яка система не тільки ефективно, а й загалом працювати не може. Визначальною для їх подальшої долі залишатиметься проблема статусу цих закладів. Поки що кожний новий нормативний акт щодо центрів лише заплутував їхнє становище.