Ян Герчиньскі: деякі школи вже втрачені для переведення на бюджетну основу…

Про реформи у фінансуванні освіти.

Ян Герчиньскі - ад'юнкт-професор Варшавського Інституту освітніх досліджень. Він вважається одним із найкращих у Європі консультантів з управління та фінансування освіти в пострадянських країнах.

Нині п. Герчиньскі працює в нашій країні як експерт шведсько-українського проекту "Підтримка децентралізації в Україні". Головна мета цього проекту - надавати практичну підтримку реформам на основі досвіду Швеції, інших скандинавських країн та країн - членів ЄС.

- Яне, розкажіть, будь ласка, трохи докладніше про проект.

- У ньому є дві досить чітко сфокусовані частини: одна пов'язана з освітою (в ній працюю я), інша - з фіскальною децентралізацією.

Зміни до Бюджетного кодексу в контексті децентралізації внесли у правову систему України нові фінансові інструменти - секторальні субвенції. У тому числі - дві субвенції в галузі освіти. Вони мають розподілятися між районами та областями за формулами, підготовленими Міністерством освіти і науки. Таким чином, завдання розподілу коштів і моніторингу їх використання переходить від Мінфіну до Міносвіти. І мета нашого проекту - допомогти Міністерству освіти взяти на себе ці нові функції. Але для цього в МОН замало досвіду та ресурсів, тобто людей із досвідом вирішення таких завдань, процедур, пов'язаних із ними, необхідних фінансових даних.

Досі Міністерство освіти не потребувало збору даних про освітню мережу по районах, по кожній школі. Традиційно збиралася інформація тільки в розрізі областей. Тим часом у всіх країнах Європи створюються більш докладні бази даних, щоб спостерігати, як змінюється освіта, і розуміти, де її слабкі сторони, а де - навпаки. І така база даних необхідна Україні.

Це показує обсяг труднощів, які стоять перед Міністерством освіти, коли воно намагається взяти на себе нові завдання. До того ж узяти на себе нову роль стратегічного власника, що планує розвиток сектора, - означає взяти на себе велику відповідальність за багато напрямів, які не працюють. Деякі реформи будуть непопулярними, вони не матимуть підтримки.

Слід зазначити, що реформа децентралізації, яку Україна реалізує, проходить у досить нехорошій загальній фіскальній ситуації. Коли Польща на початку 90-х підходила до реформ, стан її економіки був значно гіршим, ніж в Україні. Але це був час початку трансформації, лібералізації, досить швидкого зростання із вкрай низького рівня. Таке зростання допомагає впровадженню реформ. Очікувати аналогічного зростання в Україні сьогодні важко. Тим більше з обмеженим фінансуванням. Тому Міністерству освіти буде надзвичайно важко. Це величезна відповідальність.

- На жаль, у нашій країні освіта завжди фінансується за залишковим принципом. Яка ситуація в інших країнах?

- Я не бачив країн, у яких би працівники системи освіти сказали, що вони отримують достатньо коштів. Навіть коли я говорив з експертами з Німеччини, де витрати на одного учня більш ніж удвічі вищі, ніж у Польщі.

Обговорюючи фінансування освіти, ми завжди маємо справу з двома аспектами проблеми. Перший - це можливості бюджету. Другий - ефективність використання виділених коштів. На жаль, обидва ці аспекти в Україні - проблемні. Україна втягнена в колосально дорогу війну, торгові відносини перебувають у процесі радикальних трансформацій. Усе це серйозно обмежує можливості державного бюджету. Що стосується ефективності, тут Україні потрібна оптимізація.

Середня по країні наповнюваність класів - приблизно 10 осіб. Це вкрай мало. І означає, що в Україні багато маленьких сільських шкіл (тут я цитую аналіз Світового банку), які просто неефективні: враховуючи світову практику, більшість їх, мабуть, дуже слабкі з академічного погляду, а на їх утримання йде багато коштів.

Проблема також у тому, що історично сформований розподіл функцій міністерств в Україні (питаннями фінансів займався Мінфін, а питаннями освіти - МОН) призвів до відсутності відповідальних за ефективніше витрачання коштів, які виділяються на освіту.

Однією з цілей реформи буде те, щоб питання фінансування освіти, розподілу освітньої субвенції переходили від Мінфіну до МОН. І це правильний крок з різних точок зору. Якщо реформа буде успішною і буде впроваджена повністю, це означатиме, що вперше в Україні МОН стане реальним стратегічним планувальним центром сектора освіти. А це - великий крок уперед. Оскільки неможливо планувати розвиток сектора, не думаючи про гроші.

- Як вам працюється з нашими міністерствами?

- Вважаю, що реформатори в уряді є. Навіть якщо вони не знають усіх питань, вони відкриті, не приходять зі своєю непохитною думкою, готові вчитися, намагаються шукати хороші рішення. На цьому рівні ми досить задоволені роботою. Але реформатори в різних міністерствах трохи самотні. Їх мало, і вони не завжди розмовляють одне з одним. Це досить серйозно заважає процесові реформ. На жаль, допомогти реформаторам із різних міністерств співпрацювати не є завданням зовнішніх експертів. Вони мусять це зробити самі.

- У чому складність у розподілі освітньої субвенції на місцеві рівні? Є норматив на одного учня, множимо його на кількість учнів, - і сума зрозуміла. Принцип освітнього ваучера, "гроші за дитиною".

- Повністю цим принципом украй рідко користуються в країнах Європи. Він застосовувався, наприклад, у Грузії. У 2009-му я зробив докладний огляд грузинської ваучерної системи в дослідженні Світового банку. Висновки такі, що ця система працює не дуже добре. Тепер Міністерство освіти Грузії відмовилося від ваучерів.

В умовах децентралізації необхідно не тільки розподілити кошти з державного бюджету в місцевий (тут принцип "гроші за дитиною" буде корисний), а й підтримати з допомогою збільшеного фінансування окремі групи населення (наприклад, сільські школи, учнів зі спеціальними потребами, національні меншини).

Крім того, на районному рівні принцип "гроші за дитиною" застосовувати практично неможливо. Бо в тому ж таки районі є велика школа, скажімо на 300 учнів, і кілька сільських шкіл, де по 30 дітей. А це означає, що в сільській школі видатки в перерахунку на одного учня значно більші. І тут принцип "гроші йдуть за дитиною" працювати не повинен, я думаю. Бо це обмежить можливості району відповідати на реальні потреби кожної школи, враховувати всі складні ситуації, які можуть там виникнути.

Підготувати формулу розподілу коштів, яка б враховувала особливості кожної школи, неймовірно складно. Звісно, є країни, в яких це робиться. Австралія, наприклад. Опис формули, яка застосовується в цій країні, займає 100 сторінок. У ній важко розібратися. При розрахунках беруться до уваги колосально багато даних із кожної школи. Але хороший системний збір даних в умовах України неможливий.

- Тобто принцип "гроші за дитиною" може застосовуватися тільки нагорі державної піраміди. А внизу його треба доповнити іншими інструментами.

- Так. І які це будуть інструменти - досить чутливе питання. Його розв'язання залежить від довіри до місцевої влади. Є країни, в яких ця довіра надзвичайно висока. Наприклад, у Польщі. Тому польське законодавство не створює жодних обмежень для місцевої влади в розподілі бюджету. А є країни, в яких такої довіри немає. І тоді законодавство набагато жорсткіше обмежує свободу місцевої влади. Так, наприклад, відбувається в Болгарії (наводжу приклади тільки колишніх соцкраїн, бо порівнювати наші країни з Фінляндією, Німеччиною, Італією важко, ми все ж таки відрізняємося від них, незалежно від того, увійшли ми в Євросоюз чи ні). Думаю, в Україні така повна довіра до місцевої влади, як у Польщі, невиправдана.

- Ви сказали, що в нашій системі освіти кошти витрачаються неефективно. Чи розглядали ви питання оптимізації сільських шкіл?

-Це надзвичайно важливе питання, і його слід поставити українським реформаторам.Для успішної оптимізації потрібні кілька принципових умов. Перша - завжди мають бути альтернативи закриттю школи. Щоб не було такого: або виділяємо великі кошти на маленьку школу, або закриваємо її. Інакше кожне село у вас стане лінією фронту.

Тут є кілька рішень. Закон про освіту має створювати можливості для надання освітніх послуг на місцях. Наприклад, у Польщі сільську школу можуть передати в управління громадській організації. Така школа стає публічною, вона не бере грошей з учнів. Закон визначає умови договору, який має бути підписаний між місцевою районною владою та громадською організацією (це вкрай потрібно для того, щоб не допустити дикої приватизації). Також закон пропонує кілька регуляцій, які дозволять публічним школам бути дешевшими. Перша пов'язана з тим, що якусь роботу (наприклад, прибиральниці) можуть виконувати батьки. Тому типовий штатний розпис необов'язковий. Це досить важливо, оскільки зазвичай саме штатний розпис робить малі школи вкрай неефективними. Коли у школі 15 учнів, технічний персонал не потрібен у традиційному обсязі.

Друга регуляція, що знижує вартість публічних сільських шкіл у Польщі, пов'язана із зарплатою вчителів. Вона може бути трохи нижчою, ніж у міській школі. Багато хто погодиться на це. Адже в селі зовсім інший ринок праці. І, порівняно з іншими людьми, які працюють у селах, зарплата вчителів усе одно вища.

Я кажу про польські рішення, вони пов'язані з польськими особливостями. В Україні своя специфіка - у вас і села інші, і вчителі інші, і ваше законодавство інше. Які альтернативні типи шкіл можуть бути створені в українських селах - це завдання для ваших реформаторів. Зовнішні експерти можуть допомогти, але тут ми зіштовхуємося з особливостями української освітньої системи.

Існують і практичні рішення, що дозволяють школам заощадити. Наприклад, на підвезенні учнів із сусідніх сіл. Тут теж є надзвичайно цікавий досвід польської місцевої влади, який почався з того, що вона купувала автобуси. Була навіть спеціальна урядова програма "Шкільний автобус". Але з часом наша місцева влада (гміни) відмовлялася від цих автобусів. Вона їх не хотіла. Бо з автобусом приходять додаткові витрати: треба мати заміну на випадок аварії, поломки, хвороби водія. Необхідні кошти на ремонт і обслуговування автобуса. Тож тепер найчастіше місцева влада проводить тендери для приватних компаній-перевізників. Це значно дешевше, ніж мати свій автобус. Компанії беруть на себе відповідальність за вирішення усіх транспортних проблем і всі відповідні ризики. Раніше такого типу транспортних компаній не було. Але коли в них з'явилася потреба - вони одразу ж виникли. Ринок реагує швидко. Якщо є можливість заробляти, завжди знайдуться охочі нею скористатися.

Допоможуть заощадити й різні можливості організації роботи шкіл. Наприклад, не в кожній школі потрібні директор та завуч. Деякі навчальні заклади можуть стати філією великих шкіл. І вчителі можуть приїжджати в них за спеціально складеним розкладом кілька разів на тиждень.

Друга принципова умова оптимізації шкіл пов'язана з роботою місцевої влади. Вона має бути реальною місцевою владою. У ваших районах немає справжнього місцевого самоврядування. Рада в них обирається, але виконавчий апарат призначається центрально, з Києва. І основні рішення ухвалює призначена згори виконавча влада.

Європейська хартія місцевого самоврядування (European Charter of Local Self-Government) вимагає, щоб місцевий виконавчий апарат був підпорядкований місцевій раді. Тоді й буде політична відповідальність усього апарату перед електоратом. Шляхом демократичних виборів населення вирішує, чого воно хоче. У польських місцевих виборах питання освіти надзвичайно важливі. Тому місцева влада відчуває відповідальність і розуміє, що коли вона погано організує роботу своїх шкіл, це позначиться на результатах наступних виборів. У нас управління освіти повністю підпорядковані місцевим радам. А ваші райвно - це призначені чиновники. Вони досвідчені керівники і добре розуміють проблеми місцевого рівня, але вони не відчувають політичної відповідальності перед населенням.

Третя умова того, щоб розумно підійти до вирішення завдання оптимізації, - це фінансові рішення. Якщо на місцевому рівні закривається школа і з неї переводяться учні, надзвичайно важливо, щоб те, що було зекономлено, збереглося на місцевому рівні. Тоді в місцевої влади є мотивація ощадливо й раціонально витрачати кошти. На щастя, ця умова буде реалізована в Україні шляхом освітньої субвенції.

Четверта досить важлива умова -скорочення вчителів при оптимізації шкіл. Це найболючіше питання. Але, на жаль, не думати про нього не можна. На сьогодні українська освіта вкрай неефективна: багато малих шкіл, надто багато вчителів працюють у системі. І деякі скорочення неминучі.

- Це будуть непопулярні рішення.

- Так. І відповідальність за ці рішення має брати на себе місцева, демократично обрана влада. Щоб не було фронту між Києвом та селом. Як це відбувається сьогодні в Польщі? Мер каже: "Ваша школа дуже маленька й дуже дорога. Поруч, за п'ять кілометрів, є краща школа. Ми туди переведемо ваших дітей, а на зекономлені кошти наймемо логопедів, психологів, інших педагогів. Умови для ваших дітей будуть значно кращі". Такий діалог непростий і потребує часу, але здебільшого о дозволяє досягти компромісу.

- Як ви вважаєте, хто повинен платити за підручники - батьки чи держава?

- З приводу підручників у різних країнах приймаються різні рішення. У нас у Польщі, наприклад, ще з комуністичних часів батьки платили за підручники. Спочатку це працювало досить добре. Але останні 7-8 років ринкова система призвела до таких патологій, що тепер уряд ухвалив рішення: підручники за державними програмами перевести на державне забезпечення. Причин багато. Це складна й довга розмова. Але головне - видавництва примушували батьків щорічно купувати нові підручники. Щороку вони щось змінювали, аби школи не могли користуватися старими підручниками.

Тут ще одне надзвичайно важливе питання: наскільки централізоване забезпечення безплатними підручниками ефективне з погляду корупції? З іншого боку - віра в те, що, коли ми перейдемо до фінансування підручників на місцевому рівні, ця корупція зменшиться, теж може бути невиправдана. Тож питання підручників залишається складним. І відповіді на нього поки що немає.

- Значну підтримку у фінансуванні наших шкіл надають батьки.

- Досить багато людей, які працюють в освіті, вважають, що батьки готові взяти на себе частково фінансову підтримку школи. Хоча я не впевнений, що хтось їх запитував. Батьки змушені платити у школах за багато речей. Це жахливо, неприпустимо й суперечить Конституції України. Я кажу, в тому числі, й про т.зв. "благодійні фонди". Особливо неприпустимо те, що є школи, які не хочуть безплатно брати дітей у перший клас. Якщо чесно - я вважаю, що кожного директора, котрий вимагає цих грошей, слід негайно звільнити з роботи.

Інколи суми, які збираються з батьків, перевищують бюджет школи. Це призводить до жахливої ситуації, коли половину бюджету школи контролюють місцеві органи влади, а другу, що складається з батьківських грошей, - ні. Тут повна свобода директора: він може дати доплату, кому хоче і скільки хоче.

Подвійна бухгалтерія дуже шкодить якості роботи школи. Якщо додаткова зарплата вчителя залежить від неконтрольованих рішень директора, це означає, що вчитель повністю від нього залежить і що закон його не захищає. З цього випливає, що багато шкіл уже стали практично приватними. Вони вже цілком залежать від батьків та спонсорів. А той, хто платить гроші, завжди чогось очікує натомість. Я вважаю, що захист безплатного навчання в державних школах - важливе завдання реформаторів.

- У чому полягатиме цей захист - вивести батьківські гроші з тіні чи взагалі відмовитися від них?

- Ідеально було б відмовитися. Але коли це неможливо, ми мусимо продумати вкрай жорсткі процедури прозорості. Це буде вже не ідеальна система, вона створить можливості для корупції. Проте ми хоча б матимемо інструменти контролю над нею.

Завжди є батьки, готові дати гроші на поліпшення умов, спеціальні програми. Їм це не забороняється. Але хай вони вибирають непублічну школу (з платним навчанням. - О.О.). У Польщі це питання вирішується так. В Україні такі батьки реалізують свої бажання в державних школах. І ці школи перебувають під великим впливом батьківських грошей. Я впевнений, що є школи, які вже втрачені для переведення їх повністю на бюджетну основу. Оскільки там занадто багато батьківських грошей, і це перетворилося на бізнес. Нинішня ситуація вкрай погана. Поки що я не знаю, як, але її необхідно змінити. Це буде неймовірно болісно. І важче, ніж питання неефективності малих шкіл.

- Але самі батьки більше не хочуть миритися з такою системою. Вони починають боротися.

- Деякі. Проте є й ті, хто задоволений такою ситуацією. Не знаю, кого більше.

- Наскільки школа має бути вільною у використанні своїх коштів? Ідеться про фінансову автономію.

- Є країни, в яких школам дають велику фінансову автономію. Наприклад, Чехія. Там директори шкіл перевантажені адміністративними та фінансовими завданнями. Є країни, в яких такої автономії взагалі немає. Наприклад, Польща. Тут школа не є юридичною особою, вона не має бюджету, а тільки бюджетний план, що є частиною місцевого бюджету. У Польщі вважають, що завдання школи - навчати, виховувати, опікувати, а не шукати додаткові джерела коштів. Фінансування шкіл повністю реалізується на рівні місцевої влади. Деякі завдання в цьому плані вирішує директор школи. Але в нього немає бюджетної автономії. Зате є велика педагогічна автономія.

- Питання децентралізації, фінансування шкільної освіти мають бути відображені в новому законі про освіту. Ви були присутні на засіданні парламентського комітету з питань науки і освіти, де обговорювався один із проектів зазначеного закону. Це проект від громадських експертів, і його підтримав комітет (Міносвіти готує інший проект). Як, на ваш погляд, у ньому прописані питання фінансування?

- Поки що важко сказати. Наразі найскладніші питання повністю не вирішені. Реформатори поки що не прийшли до єдиного бачення реформи фінансування освіти.Тут ще є над чим працювати, і ми готові допомагати їм у цьому процесі. Але остаточні рішення і відповідальність за них будуть у руках українських реформаторів, а не зовнішніх експертів чи місцевих консультантів.