Місцевому самоврядуванню — власну конституцію

У той час, коли в Українському домі представники громадсько-політичних організацій міркували, як вивести країну з кризи, Університет економіки і права «КРОК» став «полігоном» для не менш важливої дискусії. Провідні юристи, представники вузів, органів законодавчої та виконавчої влади обговорювали проект Декларації про засади державної політики України щодо розвитку місцевого самоврядування.

Місце для обговорення проекту Декларації було обрано аж ніяк не випадково. Муніципальному праву та управлінню в навчальних програмах Університету приділяється чимало часу. Багато в чому завдяки завідувачу кафедри конституційного та адміністративного права, кандидату юридичних наук Віктору Кравченку. Один із найшанованіших та найулюбленіших викладачів, автор низки підручників і посібників із конституційного права, він активно займається проблематикою муніципального права та управління. Його перу належать перші посібники й довідники з муніципального права, видані в Україні. Крім наукової та викладацької діяльності, Віктор Віталійович обіймає посаду першого заступника виконавчого директора Асоціації міст України та громад — одного з організаторів дискусії.

2005 року В.Кравченко керував розробкою проекту Державної стратегії децентралізації управління та розвитку місцевого самоврядування. Документ містив три блоки питань: реформування системи регіональної влади, що передбачало правове й фінансове посилення органів місцевого самоврядування, матеріальне забезпечення цього реформування і конкретні заходи, яких необхідно вжити, щоб реалізувати стратегію.

У громадських слуханнях із обговорення проекту стратегії узяли участь представники практично всіх регіонів України. Учасники слухань підтримали ідею щодо необхідності реформ у системі управління в регіонах України та співвідношенні між органами центральної і місцевої влади. Головний акцент Державної стратегії — держава нездатна ефективно управляти на місцях, що є основною причиною низького рівня життя у регіонах.

У минулорічному інтерв’ю «Урядовому кур’єру» Віктор Кравченко виклав своє бачення проблем становлення законодавчої бази вітчизняного самоврядування, зазначивши, що на сьогодні в нас діють більш як тисяча нормативно-правових актів, що регулюють ті або інші питання організації та функціонування місцевого самоврядування, його органів і посадових осіб, зокрема більш як 600 законів. Однак загальний стан національного законодавства в цій сфері важко назвати задовільним.

Положення багатьох законодавчих актів, зокрема й деякі пункти Конституції України, не повністю відповідають принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, яка після ратифікації стала частиною національного законодавства. Понад те, багато нормативно-правових актів ухвалювалися з огляду на різну ідеологію, а тому їхні положення суперечать одне одному. Все це свідчить про те, що назріла загальнонаціональна концепція законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування.

Автори проекту Декларації про засади державної політики України щодо розвитку місцевого самоврядування спробували створити для подальшого реформування місцевого самоврядування «ідеологічну базу», встановити загальні принципи та політичні пріоритети у цій сфері. Наголошуючи на важливості декларації, Олександр Литвин, проректор Академії муніципального управління, назвав її «майбутньою конституцією місцевого самоврядування».

Після детального обговорення документ був визнаний своєчасним і актуальним. Експерти дійшли висновку, що після внесення деяких стилістичних виправлень він може бути запропонований для розгляду в уряді, а потім і у Верховній Раді.

***

У проекті Декларації дається визначення державної політики щодо розвитку місцевого самоврядування, названі суб’єкти такої політики, сформульовані принципи, мета й завдання, напрями та пріоритети.

Передбачається подальше реформування існуючої системи територіальної організації влади на основі подальшої децентралізації управління, розширення повноважень місцевого самоврядування, посилення відповідальності територіальних громад, органів місцевого самоврядування за соціально-економічний і культурний розвиток відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

«Україна — занадто централізована держава, — наголосив мер Славутича Київської області, президент Всеукраїнського громадського об’єднання «Клуб мерів» Володимир Удовиченко. — Основний механізм децентралізації — розвиток місцевого самоврядування».

Відповідно до проекту Декларації, компетенція органів місцевого самоврядування має розподілятися за принципом субсидіарності, тобто знизу догори, починаючи з рівня територіальної громади. Всі питання місцевого значення має вирішувати громада та її органи самоврядування. А вже питання, що стосуються інтересів району (округу), області загалом, повинні виноситися на розгляд органів місцевого самоврядування вищого територіального рівня.

Територіальною основою місцевого самоврядування, відповідно до Декларації, мають стати базові адміністративно-територіальні одиниці (громади, округи тощо), в межах яких територіальні громади (жителі) самостійно вирішують усі питання місцевого значення. Рішення про утворення і межі таких одиниць приймає Верховна Рада з урахуванням волевиявлення місцевого населення. На території кожної базової адміністративно-територіальної одиниці мають перебувати об’єкти соціальної та комунальної інфраструктури, необхідні для надання адміністративних та громадських послуг населенню. В Україні не може бути територій, на які не поширюється юрисдикція органів місцевого самоврядування територіальних громад.

У законодавстві має бути визначений статус територіальної громади, її внутрішньої організації, принципи розподілу повноважень, порядок формування представницьких органів. Декларація передбачає створення в системі місцевого самоврядування спеціальних правоохоронних органів — міліції місцевого самоврядування, а також посади уповноваженого з прав людини територіальної громади.

На регіональному рівні Декларацією пропонується ліквідувати райдержадміністрації, а повноваження облдержадміністрацій у сфері соціально-економічного та культурного розвитку територій передати виконкомам відповідних облрад згідно з принципом субсидіарності. Обласним адміністраціям пропонується залишити повноваження у сфері державного контролю та координації управлінської діяльності з реалізації функцій виконавчої влади, які не можуть бути передані в систему місцевого самоврядування.

Крім того, у проекті Декларації пропонується вдосконалити процедуру захисту прав та інтересів місцевого самоврядування в суді, розробити та впровадити постійно діючі механізми громадського контролю, а також демократичні та прозорі процедури перевірки діяльності органів місцевого самоврядування державними контролюючими структурами.

Таким чином буде створена гнучка система територіального управління, добре пристосована до місцевих умов і потреб.

***

Яскравий приклад надання широких повноважень місцевій владі бачимо у Швеції. Тут муніципалітети — голов­ний постачальник соціальних, освітніх і комунальних послуг. Вони фінансують початкову і середню освіту, догляд за дітьми, соціальне обслуговування пенсіонерів та інвалідів. Окрім того, вирішують питання будівництва, охорони здоров’я, захисту довкілля, збирання сміття та управління відходами, водопостачання та водовідведення, надають допомогу в надзвичайних ситуаціях. Місцева влада — головний роботодавець: кожен п’ятий швед працює в муніципалітеті або для нього, переважно у соціальній сфері й освіті.

Кошти для своєї діяльності шведські муніципалітети одержують із податків, які мають право стягувати, а також у вигляді грантів, що їх виділяє держава. За соціальні послуги, що надаються населенню, муніципалітети мають право встановлювати плату за принципом неприбутковості (оплата не може перевищувати кошти, витрачені на послугу). Громадяни платять владі гроші, влада працює на громадян, надаючи їм саме ті послуги, яких вони потребують...

Муніципалітет румунського міста Брашова ось уже п’ятий рік поспіль активно підключає громадськість до формування міського бюджету. Шляхом опитувань, анкетування, громадських слухань визначаються нагальні проблеми, що потребують фінансування з міського бюджету. Департаменти муніципалітету щокварталу звітують перед громадянами про стан бюджету, досягнення, перешкоди, що виникають, та шляхи їх подолання...

Навести приклад такої ефективної взаємодії місцевої влади та громади в Україні поки що важко. Однак і в наших містах трапляються цікаві нововведення. Так, виконком Луцької міськради впровадив у свою діяльність систему управління якістю на основі міжнародних стандартів ISO 9001-2000, і за результатами перевірки польської аудиторської фірми «Тюфрайленд-груп» першим у нашій країні був визнаний таким, що відповідає нормам цього стандарту. Головним результатом такого нововведення стане напрацювання ефективної моделі управління у виконавчих органах міської влади, створення органу місцевого самоврядування, «дружнього» до громадян.

У Новій Одесі був організований Координаційний центр сприяння органам самоорганізації населення та розвитку міста. За невеликий термін роботи центр налагодив співробітництво з усіма комунальними підприємствами, об’єднаннями співвласників багатоквартирних будинків, вуличними і квартирними комітетами та іншими органами самоорганізації населення (ОСН). Їм надаються консультації й практична допомога щодо благоустрою територій, контролю за якістю надання комунальних послуг тощо. За сприяння Центра проводяться зустрічі міського голови, керівників міськради та виконкому з жителями міста.

В Умані проживає 5,4 тисячі інвалідів (6% міського населення), з яких 356 осіб — діти та молодь до 30 років. У Центрі медико-соціальної та професійно-трудової реабілітації інвалідів при Управлінні праці та соціального захисту населення Уманської міськради діти-інваліди не лише проходять комплексну реабілітацію, а й навчаються. На такому нововведенні наполягли їхні батьки. З тими, хто, за висновком лікаря, не може відвідувати звичайну школу, тут займаються індивідуально за програмою 1—11 класів. У проекті бере участь міський відділ освіти. У поточному навчальному році за такою системою навчаються 20 дітей. Щороку реабілітацію проходять 300 дітей та підлітків. Юнаки й дівчата з особливими потребами можуть одержати в Центрі консультації з профорієнтації, пройти професійне навчання. 2001 року Міністерство освіти і науки вперше в Україні видало Управлінню праці та соціального захисту населення ліцензію на навчання інвалідів за кількома спеціальностями. 2006 року з 24 випускників центра, що опанували робочі професії, працевлаштувалися 18.

Хоч як прикро це визнавати, але столиця України в цьому плані не подає приклад регіонам — навпаки, схоже, намагається «розгорнути голоблі» у протилежний від Європи бік. Під час обговорення Декларації депутат райради Шевченківського району м. Києва Віталій Комов повідомив, що Київрада планує чергові зміни у структурі міської влади, прагнучи урізати повноваження районних рад.

***

Учасники обговорення проекту Декларації висловлювали різні думки стосовно того, які кроки необхідно здійснити для реформування системи управління.

Як зазначив член робочої групи зі створення проекту Декларації Олександр Батанов, насамперед необхідно серйозно переглянути роль держави. Доцільно розглядати її як сервісний комплекс, що надає послуги суспільству, зокрема на локальному рівні. Існує соцзамовлення на певну державну політику, і влада зобов’язана брати це до уваги.

Зазначимо, що інтереси державної та місцевої влади збігаються не завжди. Адже місцеве самоврядування представляє корпоративні інтереси територіальних громад, а держава — загальнонаціональні. Тому необхідно чітко визначити принципи взаємодії цих форм публічної влади.

Володимир Удовиченко наголосив на необхідності оновлення законодавчої бази. Так, потрібно ухвалити закон про соціальні стандарти, на його основі — зміни до Бюджетного кодексу, а також переглянути співвідношення компетенції держави та місцевого самоврядування. Крім того, зазначив він, необхідно розширити податкову базу місцевого самоврядування, а також розвивати мотиваційну основу, щоб кожна громада була зацікавлена у своєму економічному розвитку.

Про чіткий розподіл функцій між різними рівнями влади, розширення повноважень місцевого самоврядування говорив і Віталій Комов. Він указував на необхідність закріплення зазначених функцій у статутах міст і громад.

***

Декларація про основи дер­жавної політики щодо розвитку місцевого самоврядування може стати правовою основою для створення нового Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» або ж для внесення виправлень у закон, що діє з 1997 року. Звісно, цим упорядкування законодавчої бази щодо місцевого самоврядування обмежитися не має — необхідно прибрати взаємні суперечності в законодавстві про місцеве самоврядування. Однак після затвердження «єдиної ідеології» зробити це буде значно легше.