КНИГА У ЗАРУЧНИЦЯХ ЮРИДИЧНОЇ КАЗУЇСТИКИ

Багато написано та сказано про роль книги у духовному розвитку особистості, не менше — про скрутний стан вітчизняного книговидання, про експансію дешевої російської продукції, про відсутність послідовної політики держави щодо розвитку книговидавничої справи в Україні тощо. Показовим при характеристиці поточного стану галузі є те, що при збільшенні обсягу продажів на українському книжковому ринку, випуск книг українськими виробниками скорочується (як за назвами, так і тиражами).

Уже вкотре новий рік для книговидавців символізується невизначеністю перспектив власної діяльності, що зумовлене черговою зміною ставлення до них із боку держави. Йдеться про пільговий режим оподаткування, що є основною складовою системи державної підтримки національного книговидання. Тієї підтримки, для запровадження якої прийнято безліч актів, у тому числі законів та указів Президента. Біда лише в тому, що спрямованість цих актів регулярно змінюється у кардинально протилежних напрямках. У цьому році до такої непослідовності додалося й те, що українська книга вже страждає від юридичної безграмотності та низького рівня вітчизняного законотворення.

Підставою для такого висновку є колізія, що виникла у зв’язку з прийняттям та введенням у дію Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік». Але для того, щоб зрозуміти суть проблеми, спочатку простежимо законодавчу долю спеціального режиму оподаткування підприємств видавничої сфери.

Хронологія законотворення

Уперше податкові пільги видавцям були надані ще Законом «Про податок на додану вартість» у 1997 році й стосувалися звільнення від оподаткування операцій із продажу книжок, учнівських зошитів, підручників та навчальних посібників (з 2000 року — лише вітчизняного виробництва).

Законом України «Про внесення змін до деяких законів України з питань оподаткування» від 17 травня 2001 р. встановлювалося звільнення до 1 січня 2003 року від сплати мита та податку на додану вартість при ввезенні товарів, пов’язаних із видавничою справою, а також виключалися зі складу валових доходи, отримані від продажу видавничої продукції замовнику або безпосередньому споживачу.

28 листопада 2002 р. Верховна Рада прийняла Закон «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні», проект якого був внесений Кабінетом міністрів. Тоді за акт, яким вперше запроваджувалася ціла система заходів державної підтримки книговидання, віддали свої голоси 406 народних депутатів України з усіх депутатських об’єднань.

Проте, як не парадоксально, закон, який був схвалений та активно підтримувався урядом, а пізніше визначений Президентом як невідкладний, невдовзі наразився на президентське вето. У своїх пропозиціях до закону Президент відзначив зависоку, на його думку, ціну закону для державного бюджету та запропонував перенести введення в дію його податкової складової на 2004 рік. Парламенту не залишалося нічого іншого, як погодитися та прийняти 6 березня 2003 р. закон із урахуванням пропозицій Президента. Так, Закон України «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» №601-IV (далі — закон №601) мав набути чинності з моменту його офіційного опублікування (тобто 03.04.2003), крім пункту 3 розділу II Закону «Прикінцеві положення» щодо внесення змін до податкового законодавства (якими, власне, і передбачалися пільги для книговидання), який вводився у дію 1 січня 2004 р.

Проте закону (навіть тій його частині, що визначала основні засади державної політики у відповідній сфері та не передбачала податкових преференцій) так і не судилося почати діяти в 2003 році, оскільки ще за кілька місяців до того Законом «Про Державний бюджет на 2003 рік» (прийнятий 26.12.2002) дія Закону «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» була зупинена.

Принагідно зауважимо, що це зупинення закону №601 також є досить неоднозначним, оскільки закон про Державний бюджет був прийнятий у грудні 2002 року, а закон про державну підтримку книговидання повторно прийнятий у березні 2003 року, тобто пізніше на три місяці. Таку послідовність можна було б розтлумачити таким чином: законодавець зупинив дію закону у грудні, але в березні його ставлення змінилося і прийняттям закону вдруге він підтвердив, що основна частина закону повинна діяти у 2003-му. Тобто є всі підстави стверджувати, що закон про підтримку книговидання набрав чинності в квітні 2003 року (крім пункту 3 розділу ІІ).

Ситуацію для книговидавців певною мірою врятував закон від 16 січня 2003 р., який продовжив на 2003 рік дію старих пільг, передбачених ще законом «Про внесення змін до деяких законів України з питань оподаткування» від 17 травня 2001 р. Тут яскраво проявилася непослідовність державної політики. Оскільки і парламент, і Президент фактично прийняли протилежні рішення з різницею у кілька місяців — спочатку зупинивши дію пільг разом із законом про державну підтримку книговидавничої справи, а потім підтримавши закон, який продовжував дію подібних преференцій на той самий період. На щастя видавців, у цьому випадку це їм було на користь.

Позитивним слід визнати те, що поки закон «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» чекав свого часу, депутати вирішили вдосконалити його положення. Так, у травні 2003 року був зареєстрований законопроект зі змінами до закону №601. Законопроектом пропонувалося збільшити тривалість дії закону на 1 рік (до 2009 року), поширити пільги на підприємства книготоргівлі, інших розповсюджувачів книговидавничої продукції, встановити в законі вичерпний перелік товарних позицій, звільнених від обкладення ввізним митом, звільнити від сплати податку на додану вартість і податку на прибуток суб’єктів підприємницької діяльності — резидентів України, які одночасно здійснюють видавничу діяльність, діяльність із виготовлення, розповсюдження книжкової продукції та виробництва паперу і картону тощо.

20 листопада, але вже 2003 року, Верховна Рада зазначений законопроект прийняла в цілому, а через певний час він був підписаний Президентом. Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки книговидавничої справи в Україні» №1300-IV (далі — закон №1300) має кілька важливих положень. Так, стаття 5 Закону «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» доповнюється новою частиною щодо особливостей державної закупівлі послуг із випуску (підготовки до видання, виготовлення та розповсюдження) книжкової продукції. Викладається в новій редакції пункт «о» статті 19 Закону «Про Єдиний митний тариф» щодо звільнення від сплати мита при ввезенні на територію України визначеного переліку товарів для використання у видавничій діяльності та діяльності з виготовлення книжкової продукції, яка виробляється в Україні. У Законі «Про податок на додану вартість» доповнено статтю 11 пунктом 11.40, відповідно до якого тимчасово до 1 січня 2009 року звільняються від оподаткування операції з виконання робіт та надання послуг суб’єктами підприємницької діяльності — резидентами України, які одночасно здійснюють видавничу діяльність, діяльність із виготовлення, розповсюдження книжкової продукції та виробництва паперу і картону. Викладено в новій редакції підпункт 7.13.7. пункту 7.13. статті 7 Закону «Про оподаткування прибутку підприємств» щодо звільнення від оподаткування прибутку видавництв, видавничих організацій, підприємств поліграфії та розповсюджувачів книжкової продукції, отриманого від видавничої діяльності, діяльності з виготовлення і розповсюдження книжкової продукції, виробленої в Україні.

Усе могло б скінчитися вдало для української книги, якби народні депутати та уряд не згадали про Закон «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» при підготовці та прийнятті закону про Держбюджет на 2004 рік. Так, усього через сім днів після прийняття закону №1300, тобто 27.11.2003, Верховна Рада схвалила Закон «Про Державний бюджет України на 2004 рік», пункт 37 частини першої статті 80 якого зупинив на 2004 рік дію закону
№601-IV «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» (крім «виготовлення учнівських зошитів, підручників та навчальних посібників вітчизняного виробництва»).

Але все ж таки, про один закон Верховна Рада та Кабінет міністрів забули, а саме про закон №1300 від 20.11.2003, який набув чинності 1 січня 2004 р. Це й зумовило виникнення юридичної колізії, пов’язаної з можливими різними підходами до застосування положень двох законів: «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» (№601-IV) та «Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки книговидавничої справи в Україні» (№1300-IV).

Спроба тлумачення

Стаття 80 Закону «Про Державний бюджет на 2004 рік», який набув чинності 01.01.2004, містить припис — «зупинити на 2004 рік дію» Закону України «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні». Для того, щоб зупинити дію, необхідно, щоб ця дія почалася. У випадку закону №601 ці два моменти (введення в дію та зупинення дії) припадають на один день — 1 січня 2004 року. Відповідно, якщо слідувати цій логіці, 1 січня 2004 року дія Закону «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» розпочалася і тут же була зупинена бюджетним законом. Ця деталізація не мала б значення, якби не різний характер норм закону про державну підтримку книговидавничої справи.

Закон «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» складається з преамбули та двох розділів («Загальні положення» та «Прикінцеві положення»). Якщо положення розділу І за своєю суттю є нормами тривалої дії, то дія пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» обмежується одноразовим внесенням змін до відповідних актів законодавства (починається словами «Внести зміни до таких законів України»). Отже, оскільки, як ми встановили, закон №601 був уведений у дію (хоча після того одразу й зупинений), дія норми, що міститься в пункті 3 розділу ІІ була реалізована, а відповідні зміни до законів «Про Єдиний митний тариф», «Про податок на додану вартість» та «Про оподаткування прибутку підприємств» внесені. Відповідно, статтею 80 закону про Державний бюджет на 2004 рік зупинено дію усіх інших положень закону №601, які не мають одноразового характеру дії.

Таким чином, 01.01.2004 р. у трьох названих законах «з’явилися» норми, передбачені пунктом 3 розділу ІІ Закону «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» — причому у редакції закону №1300. Хоча останній як закон, прийнятий пізніше за закон №601, одразу виключив пункт «ф» статті 19 Закону «Про Єдиний митний тариф», що вводився законом №601.

Таке тлумачення також підтверджується тим, що закон про Державний бюджет на 2004 рік містить окрему спеціальну норму щодо зупинення на 2004 рік дії підпункту 7.13.7. пункту 7.13. статті 7 Закону «Про оподаткування прибутку підприємств» (пункт 50 частини першої статті 80 закону про Держбюджет). Можна, звичайно, припустити, що законодавець помилково не закріпив таке саме положення щодо пунктів 11.37 та 11.38 закону про ПДВ, але його воля, насправді, була спрямована саме на це — зупинити дію всіх податкових пільг, пов’язаних із книговиданням. Проте, на нашу думку, слід виходити з іншого припущення, назвемо його умовно — «припущення розумного законодавця», тобто такого, який є достатньо професійним та уважним для того, щоб послідовно втілювати в нормах законодавства свою волю.

Ґрунтуючись на наведеному тлумаченні, можемо стверджувати, що з 1 січня 2004 року в Україні діють такі правила регулювання діяльності у сфері книговидавничої справи:

— Закон України «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» (№601-IV від 06.03.2003), у тому числі стаття 5 зі змінами, внесеними законом №1300-IV від 20.11.2003, — дію зупинено, крім «виготовлення учнівських зошитів, підручників та навчальних посібників вітчизняного виробництва».

— Пункти 11.37, 11.38 та 11.40 статті 11 Закону України «Про податок на додану вартість» (при цьому пункти 11.37 та 11.38 статті 11 у редакції закону №1300-IV від 20.11.2003) — діють з 01.01.2004 р.

— Підпункт 5.1.2. пункту 5.1. статті 5 Закону України «Про податок на додану вартість» — дію зупинено, крім «операцій із продажу учнівських зошитів, підручників та навчальних посібників вітчизняного виробництва».

— Пункт «о» статті 19 Закону України «Про Єдиний митний тариф» у редакції закону №1300-IV від 20.11.2003 — діє з 01.01.2004 р.

Наприкінці, хотілося б привітати українських книговидавців із тим, що, хоча й в урізаному вигляді, але частина пільгового режиму оподаткування почала діяти. Проте такий оптимізм може бути легко зруйнований першим же державним органом, якому доведеться застосовувати аналізоване законодавство. Неважко здогадатися, що такими органами стануть органи державної податкової служби.

Але навіть у тому випадку, якщо Державна податкова адміністрація не стане на бік видавців, поліграфістів, книготорговців (у що легко повірити), в останніх залишається кілька гіпотетичних варіантів боротьби за довгоочікуваний режим сприяння. Так, у разі виникнення спору між суб’єктом господарювання та податковим органом щодо нарахування податків і зборів, від сплати яких суб’єкта звільнено, виходячи з наведеного вище тлумачення, такий суб’єкт може послатися на норму Закону «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» щодо конфлікту інтересів. Відповідно до підпункту 4.4.1. пункту 4.4. статті 4 закону у разі, коли норма закону або коли норми різних законів чи різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов’язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу, рішення приймається на користь платника податків.

Іншим варіантом є звернення до Конституційного суду України з клопотанням надати офіційне тлумачення відповідних положень законодавства. Підставою для такого конституційного звернення може стати наявність неоднозначного застосування положень законів України судами, іншими органами державної влади, якщо суб’єкт права на конституційне звернення вважає, що це може призвести або призвело до порушення його конституційних прав і свобод. Таким суб’єктом може бути і юридична особа — видавець, поліграфіст, книготорговець тощо, права якого порушені (можуть бути порушені) накладенням податкових санкцій.

Проте найлегшим способом вирішення цієї колізії залишається внесення змін до статті 80 закону про Державний бюджет України на 2004 рік, якими вилучити всі положення, що стосуються оподаткування книговидавничої справи. До того ж перші кроки у цьому напрямі вже зроблено — у парламенті зареєстровано три законопроекти, якими пропонується виключити окремі положення статті 80 у цій частині. Найповнішим та найближчим до ухвалення з них є законопроект № 4000-1, який прийнятий у першому читанні та очікує на повторне друге. Саме проектом № 4000-1 у редакції від 22.12.2003, підготовленій до повторного другого читання, пропонується вилучити пункти (або їх окремі положення) 37, 49, 50 частини першої статті 80 закону про Державний бюджет України на 2004 рік.

Завершимо цю статтю тим, із чого починали — з твердження про непослідовність дій державної влади, зокрема її законодавчої гілки. Як інакше можна пояснити те, що приймаються закони, до яких зміни готуються ще до набрання ними чинності. Хоча закон про Державний бюджет на 2004 рік і не був підтриманий усім складом парламенту, серед тих, хто все ж таки голосував «за», знайдемо багато сьогоднішніх захисників української книги.