Земля: если продавать, то и сохранять

Поскольку категория таких земель четко не определена, это вызывает острые дискуссии, в частности при предоставлении им природоохранного статуса.

Один из эффективных способов регуляции этих отношений - формирование кадастров, предусматривающих оценку полифункционального значения земель.

Президент Украины Владимир Зеленский заявил о намерении ввести рынок земель сельскохозяйственного назначения (площадь которых около 40 млн га) уже к концу 2019 г. Но имеет ли власть представление о том, что это за земли, составляющие более 70% территории Украины? Какие предлагаются механизмы реализации этого процесса?

Оставляя для профессионального анализа экономические вопросы, обращаем внимание на экологические проблемы. По данным, приведенным в постановлении КМ Украины от 07.06.2017 г. №43 "Стратегия усовершенствования механизма управления в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения государственной собственности и распоряжения ими", земли с/х назначения занимают площадь 42,7 млн га, из которых около 32 млн га (74,8%) - в частной собственности и 10,4 млн га (25,1%) - в государственной. Однако определение этой категории земель довольно неконкретно и размыто, что уже является предметом дискуссий и спекуляций. Из этой площади пахотные земли (пашня) составляют лишь 78,4, или 54% от общей территории Украины (для Европы этот показатель в среднем составляет 35%), пастбища - 9%, сенокосы - 4%, многолетние насаждения - 1,5%. При этом в постановлении акцентируется на эколого-экономической модели хозяйствования, однако на сегодняшний день сложилась ситуация, когда, с одной стороны, властные структуры не владеют информацией о ценности угодий, не имеют оценки их экологической значимости, а с другой - законы об использовании прописаны не в пользу их защиты или сохранения. В качестве примера можно привести несколько статей Земельного кодекса Украины (2002).

Согласно статье 20, установление и изменение целевого назначения земельных участков осуществляется по проектам землеустройства по их отведению, а изменение целевого назначения земельных участков частной собственности - по инициативе владельцев земельных участков. Это означает, что, получив в собственность пастбища или сенокосы, землевладелец может их распахать, засеять рапсом или подсолнечником и получить гораздо большую прибыль, чем от пастбища. Ведь механизма защиты земель не существует. Если на сенокосах или пастбищах произрастают редкие виды растений или живут животные, то за их уничтожение землевладелец ответственности практически не несет.

Статья 23 определяет приоритетность земель сельскохозяйственного назначения. Так, земли, пригодные для нужд сельского хозяйства, должны предоставляться прежде всего для сельскохозяйственного использования. Определение земель, пригодных для нужд сельского хозяйства, осуществляется на основании данных Государственного земельного кадастра.

Уже сегодня эти статьи порождают острые конфликты, а в связи с возможным введением рынка земли, разрешением ее продавать эти конфликты будут обостряться.

В то же время Украина, подписав ряд международных соглашений, провозгласив намерение присоединиться к ЕС, должна обеспечить выполнение целого ряда директив, в том числе Директивы Совета Европейского Союза 92/43 ЕЭС от 21 мая 1992 г. и других международных документов по охране природы.

Речь идет о разработке экосети, увеличении площади заповедных объектов с 6,5% до среднеевропейского показателя 15%. С этой целью в Украине разработан и принят ряд законодательных документов.

В 2000-м - Закон Украины "Об Общегосударственной программе формирования национальной экологической сети на 2000–2015 годы", а в 2004-м - "Об экологической сети Украины". Уже на этапе планирования экосети, по состоянию на 1.01.2016 г., в нее были включены 38,16% территории Украины, в том числе и за счет площади с/х использования. Хотя это в значительной степени дискредитирует идею формирования экосети, однако свидетельствует о потенциальных возможностях сохранения площадей природных угодий, в том числе за счет сокращения площадей пахотных земель, которые составляют около 65% территории Украины и являются одними из крупнейших в Европе. Ведь этого вполне достаточно для обеспечения пищевых потребностей Украины и для продажи. На одного жителя у нас приходится 0,9 га пашни, а в среднем для жителей Европы - 0,44 га. Поэтому обширные поля, площадь которых ежегодно увеличивается, засевают техническими культурами - рапсом и подсолнечником, что истощает почвы. И это требует контроля и регулирования. Если такой большой процент приходится на земли сельскохозяйственного назначения, которые станут объектом купли-продажи, как же тогда создавать на них природоохранные объекты, организовывать которые все сложнее, поскольку это требует согласования с землевладельцами, а их могут быть десятки? Такие объекты могут создаваться на болотах, крутых склонах, ведь даже с лесами возникает проблема. Но разве это обеспечит сохранение всего биоразнообразия в степях и на лугах? То есть земли, имеющие большую научную ценность и нуждающиеся в сохранении, наименее защищены.

Можно спрогнозировать, что в связи с возможным введением рынка земли проблемы таких отношений будут обостряться. Соответственно, ключевой позицией в земельных отношениях является эколого-экономическая оценка земель и такой механизм их регулирования, который обеспечит защиту природы, поскольку аппетиты человека, общества растут непомерно, а природа беззащитна. Суть такого механизма заключается в том, чтобы природные компоненты имели экономическую, стоимостную оценку не только потребительских, но и экологических услуг, т.е. оценку (научная методика которой разработана) их климаторегулирующей, почвообразующей, противоэрозионной, водорегулирующей, рекреационной, научно-созологической роли.

Одна из насущных проблем такой оценки - инвентаризация природных ресурсов на основе использования современных инструментальных средств (картографирование на основе ГИС-технологии, разработки компьютерных многоцелевых программ, создание и наполнение баз данных, методики расчетов и т.д.) с использованием их для планирования, мониторинга, прогнозирования, регулирования соотношения между различными категориями земель. Эффективным и действенным регуляторным механизмом отношений природы и общества на принципах устойчивого развития является составление системы кадастров.

На сегодняшний день в Украине разработаны и утверждены 12 кадастров и 19 реестров, из которых 9 кадастров касаются инвентаризации природных ресурсов, а шесть (Земельный, Водный, Лесной, Растительного мира, Животного мира, Природно-заповедного фонда) - непосредственно охраны и сохранения окружающей среды. Если ведение Земельного кадастра возложено на Госгеокадастр, и уже есть соответствующие службы от государственного до местного уровня, то сбор информации для других кадастров не упорядочен и возложен на соответствующие ведомства, по-разному организующие эту работу. Каждый из кадастров существует отдельно, отсутствует какое-либо взаимодействие между специалистами разных отраслей, которые занимаются наполнением кадастровых систем соответствующей информацией.

Хоть и предполагается, что Государственный земельный кадастр должен быть основой для ведения кадастров других природных ресурсов, на сегодняшний день он не обеспечивает выполнения этих функций. Подчеркивается, что задача Земельного кадастра заключается в получении необходимых сведений о земле как первоисточнике материальных благ и объекте налогообложения. Однако из-за несогласованности многих вопросов к этому кадастру много претензий.

Анализируя формулировки задач и наполнение кадастра информацией, обнаруживаешь его неполноценность по части охвата всех компонентов земельных угодий. Проблема заключается в самой трактовке основного понятия "земля". Согласно ст. 1 Закона Украины "Об охране земель" (19.06.2003 г., №963-IV), земля - это поверхность суши с почвами, полезными ископаемыми и другими природными элементами, которые органично сочетаются и функционируют вместе с ней. В Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием дается международное правовое определение понятия "земля" как земной биопродуктивной системы, включающей почву, воду, растительность, другую биомассу, а также экологические и гидрологические процессы, происходящие внутри системы (ст. 1). То есть земля рассматривается как экосистема определенной территории, выполняющая три взаимосвязанные функции: 1) пространственного операционного базиса; 2) интегрального природного ресурса - источника продовольствия и средства производства; 3) носителя социальных интересов и экологических условий жизни населения, т.е. рассматривается в трех аспектах - социальном, экономическом и экологическом. В то же время в отдельных определениях отмечается, что земля - это почва (soil), плодородный верхний слой литосферы, единый природный комплекс, образованный живыми организмами и средой их обитания, в котором живые и неживые элементы связаны между собой обменом веществ и энергии.

Анализ сути Земельного кадастра Украины свидетельствует о том, что земля хоть и трактуется как территория (land), но анализируется по определенным показателям плодородия почвы (soil), определяющим условия получения с/х продукции и стоимостной ее оценки, т.е. акценты смещены в сторону хозяйственной ценности земли. Если методы экономической оценки земель разработаны достаточно глубоко и досконально, то сущностная экологическая информация касательно оценки функций всех природных составляющих, в том числе климатических, биотических, гидрологических характеристик явно недостаточна. Экологические условия подаются довольно упрощенно по характеру назначения: пашня, многолетние насаждения, сенокосы и пастбища, залежи, лесные площади; древесно-кустарниковые насаждения; болота; земли под водой; занятые дорогами, прогонами и просеками; под зданиями, дворами, улицами, площадями; другие земли, не используемые в сельском хозяйстве. Применение Земельного кадастра в таком виде не обеспечивает решения сложных и острых экологических проблем регулирования отношений между обществом и природой.

В перспективе возможны два варианта дальнейшего совершенствования кадастровой системы: 1) исходя из определения понятия "земля" как экосистемы, включающей почву, воду, растительность, другие биокомпоненты, внести соответствующие изменения в Земельный кадастр, который, по сути, станет интегральным, полифункциональным; 2) продолжать формировать отдельные кадастры как составляющие интегрального полифункционального Кадастра природных ресурсов с использованием европейского и мирового опыта. Аналоги полифункциональных кадастров существуют в мире.

Однако наиболее перспективным следует считать кадастр INSPIRE, задача которого заключается в формировании инфраструктуры пространственной информации, мультидисциплинарных данных для ведения экологической политики с целью улучшения состояния природной среды, смягчения негативных последствий и глобальных экологических проблем. Основное внимание проекта сосредоточено на экологических вопросах, но его универсальность должна быть приспособлена и для использования в других областях.

Очевидно, Украина должна двигаться именно в направлении использования европейских стандартов. Это непростой, длительный процесс даже потому, что наша отечественная наука пользуется классификациями, понятиями, которые отчасти несовместимы с европейскими (например, классификация почв). Только после имплементации европейских подходов, понятий, стандартов мы можем выйти на согласование позиций, критериев, количественных характеристик, которые давали бы возможность осуществлять сравнительный анализ и принимать совместные согласованные решения. Особенно это касается стоимостных оценок, разработки прогнозов и т. п.

Исходя из того, что в Украине приняты законы о разработке целой системы кадастров, их отмена и замена Земельным кадастром с расширением функций не актуальны. Целесообразно принять второй вариант (создание интегрального полифункционального Кадастра природных ресурсов), но существующую систему кадастров, не отражающих ряда важных экологических аспектов, следует дополнить Кадастром экосистем (биотопов).

Биотоп - это экосистема, представляющая собой участок (территорию, акваторию) со сравнительно однородными условиями среды, заселенную определенными видами растений или животных, которые служат индикаторами условий существования. Такое определение и характеристика означает, что всю земную поверхность от океанических, морских, природных материков до сельскохозяйственных полей, искусственных парков и скверов, дорог, зданий представляют биотопы.

Научной основой формирования кадастра является разработанная классификация биотопов Европы (Palearctic habitat, CORINE, EUNIS). Для Украины разработана подробная классификация биотопов Лесной, Лесостепной, Степной зон, Горного Крыма и, в определенной степени, Карпат. Кроме того, разработан Национальный каталог биотопов Украины, насчитывающий 217 типов. Карточка первичного учета биотопа - основного носителя информации - должна иметь определенную структуру: название биотопа, его идентификация относительно существующих общеевропейских, растительная группировка, диагностические и редкие виды, пространственная структура, экологическая характеристика (положение в рельефе, почвы, геологическая основа, гидрорежим, климат и т.д.), распространение, угрозы существованию, природоохранное значение и ценность, рекомендации и меры по сохранению и эксплуатации, информативные данные (фото, литературные источники, другая документация и т.д.). На основе обобщения и сравнения этих данных, а также дополнительной научной информации оцениваются экосистемные услуги биотопов не только с позиций материальной выгоды, но и экологических функций.

Такой подход позволяет перевести экологические характеристики в количественные показатели, которыми оперируют экономисты, что является основой для категоризации биотопов по способу их использования.

По функциональным свойствам все биотопы делятся на три большие категории: R - ресурсные (эксплуатационные), F - функциональные (регуляторные) и I - информационные (созологические).

Первые (R), к которым относятся обрабатываемые сельхозугодья (пашня), здания, коммуникации и т.д., закрепляются за владельцами и используются по назначению, которое может быть изменено и регулируется потребностями в соответствии с существующими законодательными документами. Такая категория биотопов может служить предметом купли-продажи, а другие две нуждаются в защите.

К регуляторным (F) относятся природные биотопы, выполняющие функции аккумуляции солнечной энергии, защиты почв, противодействия эрозии, регуляции водного режима. Они могут иметь разное подчинение, но должны эксплуатироваться или использоваться в соответствии с предписаниями по целевому назначению и не подлежат уничтожению или таким формам эксплуатации, которые вызывают их деградацию или уничтожение. Это сенокосы, пастбища, луговые, степные угодья, болота, водоемы, леса и т.п.

Информационно-созологические (I) - хотя и могут принадлежать к разным формам владения, но подлежат строгому контролю государственных органов. Это заповедные объекты, участки, на которых встречаются виды, занесенные в Красные книги, группы, занесенные в Зеленую книгу, биотопы, подлежащие охране согласно Директиве ЕС 92/43, Рамсарские водно-болотные угодья и т.д. Их использование ограничено и направлено на сохранение соответствующих компонентов.

Формирование такого кадастра природных ресурсов, инвентаризация и экологическая оценка земель - длительный и недешевый процесс. Но чтобы обеспечить сохранение земель, природных экосистем, рынок земли должен ограничиваться только землями обработки (пашня, сады, виноградники и т.д.), площадь которых в Украине составляет около 34 млн. га.

Земля, природа - национальное богатство, за которое мы несем ответственность перед будущими поколениями, и чтобы сохранить это богатство, мы должны разработать и применить надежные механизмы его защиты от разрушения.