Управление наукой: нужна радикальная реформа

В Украине сложилась запутанная и малоэффективная система управления научными учреждениями. Наукой одновременно управляют несколько академий и органов исполнительной власти , при этом результаты украинских исследований слабо востребованы в мировом научном пространстве. Система управления наукой нуждается в неотложной и глубокой реформе.

Я прекрасно осознаю, что сама постановка проблемы реформирования управления наукой (научными организациями) может вызвать волну негативных оценок - в частности, со стороны академических чиновников. Как правило, на все предложения о реформировании слышится один ответ: "Это погубит академию". Здесь необходимо определиться с понятиями. Во-первых, в нашей стране не одна национальная академия, а целых шесть. Разве кто-то доказал, что эта система оптимальна? Во-вторых, что главнее - сама наука или собирательное понятие "академия"? Ведь "реальную" науку - в лабораториях - делают не академии, а коллективы ученых. В-третьих, любой орган управления (в том числе и академия) обязан внедрять передовые реформы в "своей" сфере, если эта сфера работает неэффективно или не демонстрирует ожидаемых результатов.

Государственное управление

В Украине функционирует около 1200 организаций, выполняющих научные и научно-технические работы, в том числе в академическом секторе - 350.

Понятно, что наукой кто-то должен управлять. Давайте вспомним этих "кто-то". В Верховной Раде существует Комитет по вопросам науки и образования. Есть Кабинет министров, который проводит политику по вопросам науки (подпункт 3 пункта 1 ст. 2 Закона "О Кабинете Министров Украины"), разрабатывает и исполняет научно-технические программы (подпункт 4), занимается развитием научно-технического и инновационного потенциала (подпункт 5). Есть Министерство науки и образования. Есть "функциональные министерства", которые решают отдельные вопросы обеспечения научной деятельности (например, в структуре Министерства экономического развития и торговли работает отдел научно-технической политики, научных и научно-технических программ).

Есть "отраслевые" министерства, которые координируют исследования в подведомственных научно-исследовательских институтах (например, в структуре Министерства аграрной политики и продовольствия работает Департамент научно-образовательного обеспечения агропромышленного производства). Есть Государственное агентство по вопросам науки, инноваций и информатизации (кстати, имеющее статус центрального органа исполнительной власти).

Понятно, что в документах многих органов исполнительной власти функции по управлению наукой дублируются. Например, в Положении о Министерстве образования и науки записано, что одной из основных задач МОН является "реализация государственной политики в сфере образования и науки". В Положении о Государственном агентстве по вопросам науки, инноваций и информатизации записано, что одной из задач этого ведомства является "реализация государственной политики в сфере научной, научно-технической… деятельности". Оба ведомства имеют полномочия обобщать практику применения законодательства, вносить предложения, проводить мониторинг и т. д.

Все вышеперечисленные органы "формируют и проводят политику". А непосредственное управление так называемой "академической наукой" осуществляют Национальная академия наук (НАН) и отраслевые академии. Все они являются государственными научными организациями, основанными на государственной собственности (ст. 15 Закона Украины "О научной и научно-технической деятельности"). Кстати, финансируемая из бюджета зарплата чиновников всех академий считается расходами на науку.

Итак, наукой управляют парламент, правительство, "профильное" министерство, агентство, шесть национальных академий, а также "функциональные" и "отраслевые" министерства.

Академическое управление

В специализированной прессе регулярно публикуются материалы, критикующие модель управления академической наукой. Эксперты совершенно справедливо обращают внимание, что некоторые отраслевые академии созданы в тех отраслях науки, в которых Украина не имеет прорывных результатов мирового значения. И наоборот, наиболее результативные направления (физика, химия, биология, космос, технические науки, науки о Земле) сконцентрированы в отделениях НАН. Критики также заметили, что отраслевыми академиями руководят бывшие министры и заместители министров. Кстати, некоторые из них получили академические звания, будучи на государственной службе, не принимая активного участия в научном поиске.

Некоторые академии, скажем так, обладают весьма скромным научным потенциалом. Из 350 академических организаций, выполняющих научные исследования, в Академии педагогических наук работает 16, в Академии правовых наук - 6, а в Академии искусств - всего 2.

В НАН Украины работают около 36 тысяч человек, а в Академии педагогических наук - 1,4 тыс., в Академии правовых наук - 261,
а в Академии искусств - всего 113 (данные за прошлый год).

В Национальной академии наук работают 199 организаций, объединенных в 14 отделений. То есть, в одном отделении работает в среднем чуть больше 14 организаций. Выходит, некоторые "самостоятельные" академии обладают значительно меньшим потенциалом, чем "средние" отделения НАН.

Казалось бы, простой выход из ситуации - объединить все академии в одну, максимально упростить администрирование, поставить компьютеры с современными управленческими программами. Однако многие руководители академий и академические чиновники категорически против объединения. Во-первых, все понимают, что такое объединение не будет механическим, за ним последует весьма логичная "оптимизация", на практике означающая сокращение бюрократического аппарата. Во-вторых, многие "уважаемые люди" (бывшие министры, заместители министров, депутаты и так далее) почти наверняка потеряют руководящие (доходные) места. В-третьих, будет закрыт или значительно затруднен процесс получения званий академиков и членов-корреспондентов для людей, возжелавших стать научной элитой.

Количество сотрудников институтов и реальных ученых из года в год сокращается. В научных организациях Украины ныне работают около 130 тыс. чел., в том числе исследователей - 68,5 тыс. В 2005 году было около 170 тыс. чел., в том числе 85 тыс. исследователей.

В сравнении с другими странами реальных исследователей у нас мало. Например, на 10 тыс. населения в Украине приходится 34 исследователя, а в странах ЕС - 107 (в том числе в достаточно небогатых странах: в Эстонии - 131, Испании - 121, Словакии - 107). По этому показателю в Украине фиксируется сплошное падение.

Парадоксально, что при этом количество украинских академиков и членкоров из года в год увеличивается. В 2005 году в нашей стране было 2014 академиков и 1009 членов-корреспондентов, а в 2012-м - 3115 академиков и 1816 членкоров (данные за прошлый год еще не обнародованы).

Еще один парадокс - в нашей стране 672 кандидата наук, имеющих звание академика. То есть, люди, не подтвердившие свою докторскую квалификацию с помощью публичных процедур (пусть даже несовершенных), каким-то образом были избраны академиками (на основе совершенно "размытых" критериев).

Механизм функционирования академических институтов тоже вызывает вопросы. Почти каждый институт имеет статус бюджетного учреждения. С точки зрения бюджетного администрирования это выглядит логично, поскольку институты практически полностью финансируются из бюджета. В результате в каждом институте есть целый штат бухгалтеров, кадровиков, секретарей и прочего "обслуживающего персонала". В некоторых институтах количество этого персонала превышает количество докторов и кандидатов наук. Кстати, зарплата всех чиновников, секретарей, вахтеров, водителей, работающих в академиях и академических институтах, тоже учитывается как расходы на науку.

Согласно традиции, академический институт должен возглавляться академиком или хотя бы членом-корреспондентом какой-то "государственной" академии. Подавляющее большинство академиков находятся в "глубоком пенсионном возрасте". Некоторые не владеют иностранными языками и получили звания еще при Советском Союзе, расписывая прелести социалистического образа жизни. А главное, директор института - это работа административная, на 90% связанная с выполнением административных и технических процедур. Истинный ученый этой работой, как правило, тяготится. Предложение же о том, что институт должен возглавлять профессиональный инновационный менеджер (а такая специальность в наших вузах давно существует) вызывает у академиков резкую критику.

О деньгах

Рядовые ученые часто жалуются, что денег на науку не хватает, и иногда устраивают пикеты возле Кабмина и Минфина. Это правда - в Украине на научные и научно-исследовательские работы выделяется 0,75% ВВП. Для сравнения: в Южной Корее на эти цели расходуется 4% ВВП, в Японии - 3,36, в Финляндии - 3,78, в Швеции - 3,37, в Дании - 3,09, в Германии - 2,84, в США - 2,87, в среднем по ЕС - чуть больше 2%. Однако, мне кажется, важно понимать, что полученные в Японии и США результаты это - одно, а в Украине - нечто иное… Результаты большинства научных изысканий украинских ученых, скажем так, на мировом рынке невостребованы. Да что там на мировом - они зачастую невостребованы даже внутри страны!

По сути, бюджет на науку - это, в основном, деньги на зарплату ученым, академическим чиновникам и "обслуживающему персоналу"; в результате "освоения" этих средств создается много невостребованных научных продуктов.

Система распределения бюджетного финансирования весьма сложна и запутана. Считается, что наука финансируется на основе программно-целевого метода. Есть некая научная программа (научная тема), по ней предусмотрено выполнение определенных работ, запланирован некий научный результат - и под этот будущий результат планируются (а затем и выделяются) бюджетные деньги. В реальной жизни научная тема рассматривается и утверждается, исходя из количества научных сотрудников, работающих в институте или его структурных подразделениях. Скажем, плановый объем финансирования "отталкивается", прежде всего, от зарплаты людей, занятых в выполнении научной темы. Это в корне неправильно, поскольку в качестве целевого ориентира принимается во внимание не ценность научного результата (как общественного блага), а фактически штатное расписание. Причем объем институтских штатов формируется чиновниками академии исходя из возможного бюджетного финансирования (а не объема и сложности будущей работы).

Выполнение одной фундаментальной темы финансируется, как правило, три года. Государство тратит на выполнение такой темы в среднем от 3 до 6 млн грн (если не нужно покупать оборудование и реактивы). При этом совершенно не изучается множество "неудобных" вопросов. (Можно ли тему выполнить меньшим количеством сотрудников? Можно ли тему выполнить за год или два? Можно ли отдельные виды работ вообще не оплачивать или закупить подешевле на стороне? А может, дешевле будет сделать качественный перевод иностранного исследования, выполненного на ту же тему?)

Вызывает много нареканий и процедура "отбора" проектов. Конкурс научных проектов (научных тем), проводимый на основании поданных запросов - формализм. Если в академию поступает запрос от подведомственного института - понятно, что академия будет стремиться этот запрос удовлетворить (хотя бы для того, чтобы сохранить штаты). Интересно, что запрос формирует сам институт (или его структурное подразделение - отдел), исходя из своих возможностей. Но должно быть наоборот: если государство (за счет бюджета) финансирует академическую науку - именно государство и должно определять перечень необходимых научных исследований.

В Украине 50,3% расходов на научные исследования финансируются за счет бюджета, и всего 28,6% - за счет предпринимательского сектора. В ЕС ситуация в точности до наоборот - 34,6% исследований финансируется за счет бюджета и 53,9% - за счет предпринимательского сектора. В европейских странах в сфере науки занято 2,6 миллиона человек, причем больше половины (1,4 млн) - не в академических институтах, а в корпорациях.

То есть, европейская наука получает деньги в основном от корпораций, которым нужны научные результаты. В результате европейская наука нацелена на удовлетворение конкретных потребностей, формулируемых практикой, рынком, потребителем. Украинская наука получает деньги в основном из бюджета, при этом собирательное понятие "бюджет" (государство) не применяет объективных инструментов для оценки полученных результатов. В результате украинская наука нацелена на удовлетворение потребностей, сформированных самими учеными (далеко не всегда продуктивными).

Выступая на ученом совете академического института, я как-то заявил, что институт, финансируемый государством, должен ориентироваться на конкретные государственные нужды, активнее доносить до широкой общественности результаты своей работы. В поддержку не выступил никто…

Оценка результатов

Отдельная тема - результаты научных исследований. Зачастую в качестве результатов указываются формирование итогового отчета с описанием полученных результатов, подготовка коллективной монографии (как правило, тиражом 300 экз., из которых 12 рассылаются в ключевые библиотеки, а остальной тираж может распространяться по другим учреждениям), энное количество научных статей (как правило, в украинских изданиях, которые в мировом научном пространстве не имеют никакого веса), посещение научных конференций. Все эти результаты - формальные. Однако именно по ним часто принимается решение о полноте выполнения темы (и обоснованности расходования бюджетных средств).

В этой системе координат главный "продукт" - монография, т. е. научное издание, подготовленное коллективом ученых. Благодаря монографии другие ученые и прочие заинтересованные лица должны узнать о полученном научном результате. Но что происходит на практике? Монография выходит из печати через год после окончания выполнения научной темы. То есть, в ней изложены результаты, полученные 2, 3 и 4 года назад. "Узкие специалисты" имеют возможность узнать об этих результатах еще до выхода монографии - например, из научной периодики или путем посещения конференций. "Неспециалистам" монография вообще не нужна. Получаемые институтами и вузами монографии просто сдают в библиотеку и ждут, пока кто-то из сотрудников возьмет ее почитать. Посещая институтскую библиотеку, я регулярно натыкаюсь на монографии, которые никто не читал (об этом свидетельствует формуляр). Монографии редко поступают в публичные библиотеки (в том числе областные) и очень редко - в открытую продажу.

Если бюджет научной темы составляет 6 млн грн, то получается, что один экземпляр монографии обходится казне в 20 тыс. гривен!

Плачевен и механизм приема научных тем. Когда научная тема выполнена, по ее результатам формируется итоговый отчет, который сначала утверждается на ученом совете института, затем - в академии. Процедура приема темы в разных академиях разная. Как правило, создается комиссия в составе трех человек (академиков и членкоров), которые проверяют поданные исполнителями документы (итоговый отчет, справки). Конечно, члены комиссии настроены голосовать позитивно. Ведь отчет написан коллегами, институт возглавляет уважаемый академик, а главное - таким образом легитимизируется законность использования бюджетных средств. Если отчет не утвердить - получается, что государство потратило деньги не по назначению, а значит, кто-то из академиков и прочих чиновников должен нести за это ответственность.

Предложения

Национальные академии нужно объединить в одну. И не только ради того, чтобы высвободить бюджетные средства, но и чтобы устранить дублирование. Не секрет, что разные академии иногда финансируют "похожие" исследования.

С точки зрения теории бюджета, государство должно финансировать только те исследования, которые являются общественным благом и не могут быть получены в "рыночной среде". Какие исследования нужны (являются общественным благом) - наверное, должно определять именно общество, а не "заинтересованные" будущие исполнители (институт) и академические чиновники.

Из бюджета должны финансироваться не институты (в зависимости от "выбитого" в академии штатного расписания), а созданные при институтах "ключевые лаборатории", способные дать нужный обществу и государству результат при минимальных затратах. Лаборатория - это временный коллектив ученых, готовый взяться за выполнение конкретной научной темы через открытый конкурс. Такая лаборатория, если она эффективна, может одновременно выполнять несколько тем, а к исполнению привлекать не только штатных сотрудников, но и внештатных (в том числе иностранцев).

Распределение научных тем между лабораториями должно проходить на основе открытого конкурса. Необходимые государству темы оглашаются заранее, участие в конкурсе может принять любая лаборатория, любой вуз, и даже отдельный ученый. Если лаборатория выиграла несколько тем - ничего дурного в этом нет, эффективных ученых нужно поддерживать. Если лаборатория не выиграла ни одной темы - её расформировывают, а ученым предлагают попробовать себя либо в других лабораториях, либо в другой сфере деятельности.

Нужны ли стране три тысячи академиков, большинство из которых не имеет публикаций в солидных международных журналах с импакт-фактором - вопрос риторический. Есть много стран, где академиков вообще нет, зато есть нобелевские лауреаты. Раз уж считается, что украинской науке без системы высоких академических званий не выжить - пусть эта система остается, однако ее нужно модернизировать. Решение этой проблемы лежит в плоскости желания навести элементарный порядок в этой сфере.

В частности, пора принципиально рассмотреть возможность ротации академиков и членов-корреспондентов. Например, ученый избирается академиком не пожизненно, а на какой-то период. Если ученый работает продуктивно - у него есть все шансы быть избранным и на следующий срок. А если непродуктивно - значит, надо уступить место более успешному коллеге. Кроме того, должны быть четко формализованы критерии, которым должен соответствовать претендент на высокое академическое звание. Как минимум, ученый должен быть доктором наук, регулярно выступать на зарубежных конференциях (именно выступать, а не только посещать экскурсии), печатать статьи в солидных зарубежных и отечественных изданиях, издавать признанные в международном сообществе монографии, хотя бы иногда публиковать материалы в научно-популярной прессе. Ничего страшного, если в какой-то области науки не будет академика - это значит, что место вакантно, и у молодых ученых будет стимул работать над собой и соответствовать высоким критериям.

Конечно, этими авторскими предложениями тема совершенствования управления наукой не исчерпывается. У нас достаточно инициативных образованных людей, неравнодушных к судьбе науки и образования, готовых предложить свою помощь в реализации реформы. Главное сейчас - не отложить ее в долгий ящик.