Национальный совет по науке и технологиям: орган громады или власти?

Состоялось первое заседание Идентификационного комитета по науке. (Об этом - в публикации "Идентификационный комитет: миссия осуществима", ZN.UA, № 38 – 39, 2016 г.) Несмотря на распространенный скепсис, нужен ли вообще этот орган, основная задача которого - формировать персональный состав Научного комитета (НК) Национального совета по науке и технологиям, можем констатировать: идея реализуется вполне успешно. Члены Идентификационного комитета - известные украинские и зарубежные ученые, поэтому к их работе не только выдвигаются высокие требования, но есть и доверие. Первая задача Комитета - согласование принципов проведения выборов членов НК. Чем должен стать Национальный совет по вопросам науки и технологий?

Закон Украины "О научной и научно-технической деятельности" вводит нового игрока в научную сферу государства - Национальный совет по вопросам науки и технологий (НСНТ). Эта структура еще не создана, но уже активно обсуждается. Мнения относительно ее разделились. Одни относятся к Национальному совету очень скептически, мол, это просто еще одна бюрократическая структура. Другие, в том числе и высокие должностные лица, считают, что теперь именно эта структура будет все решать в сфере науки. Третьи ждут, что она будет заниматься не только научной сферой, но и развитием инновационного бизнеса. В целом участники дискуссий или пытаются увидеть в Национальном совете решение всех проблем, или критикуют его заведомо - за то, что он, по их мнению, всех проблем решить не сможет. Кроме того, большинство критиков (и даже приверженцев) воспринимают НСНТ как аналог центрального органа исполнительной власти, каковым он ни в коем случае не является.

В соответствии с Законом о научной и научно-технической деятельности, Национальный совет по вопросам науки и технологий - постоянно действующий консультативно-совещательный орган при Кабинете министров Украины. И хотя возглавляет этот орган премьер-министр, а в его Административный комитет входят руководители министерств, связанных с наукой, или их заместители, - НСНТ не является органом исполнительной власти с властными полномочиями. Согласно закону, он предоставляет Кабинету министров рекомендации по тем или иным вопросам, тем самым частично перенося функцию формирования государственной политики в сфере науки с МОН на Кабмин. Также закон предусматривает, что решения НСНТ, принятые в пределах его полномочий и касающиеся отдельных центральных органов исполнительной власти, - обязательны для рассмотрения такими органами. Но требования исполнять эти решения в законе нет. Аналогично, хотя Научный комитет Национального совета проводит экспертизу нормативно-правовых актов Кабинета министров и министерств на предмет их соответствия интересам и основам государственной политики в сфере науки, - он может только дать рекомендации.

Следовательно, на первый взгляд, влияние Национального совета на принятие решений на уровне ЦОИВ и Кабинета министров минимально, а его рекомендациями вполне могут пренебрегать. В действительности же и в его структуре, и в формате работы заложены некоторые предохранители, которые должны обеспечить эффективную работу Национального совета по вопросам науки и технологий, а также его реальное влияние на формирование государственной политики в сфере науки.

Начнем со структуры. Национальный совет состоит из Научного и Административного комитетов. В состав последнего будут входить руководители (или их первые заместители) организаций, являющихся главными распорядителями бюджетных средств на науку и внедрения ее результатов: ЦОИВ, Национальная и отраслевые академии наук, государственные наукоемкие предприятия, региональные органы исполнительной власти. Хотя руководителем Административного комитета является глава Министерства образования и науки, его роль, скорее, состоит в координации работы комитета. Научный комитет Национального совета будет состоять из "рядовых" ученых, непосредственно проводящие научные исследования и являющиеся научными лидерами в определенных дисциплинах. Такая структура позволяет впервые собрать под одной крышей главных распорядителей бюджетных средств на науку и исследователей вместе, что дает им возможность выработать общее видение и скоординировать действия для решения стратегических вопросов, избежать фрагментации усилий и дублирования функций. Да и премьер-министру, как главе Национального совета, полезно будет не только получить информацию из первых уст, но и принять участие в формировании предложений по решению наиболее проблемных вопросов, да и, собственно, государственной политики в сфере науки в целом. Кроме того, довольно трудно представить, что какое-либо министерство будет игнорировать рекомендации Национального совета, подписанные премьер-министром.

Еще одним гарантом воплощения в жизнь рекомендаций Национального совета по вопросам науки и технологий является сам формат его работы. Проекты решений, выносимых на совместное заседание комитетов, готовятся в рабочих группах, созданных под определенные задачи. Членами таких групп являются приглашенные, по рекомендации обоих комитетов, работники аппарата соответствующих министерств и внешние эксперты по рассматриваемым вопросам. В процессе подготовки проекта решения на основе консультаций с общественностью и представителями исполнительной власти должно быть выработано согласованное видение, которое в конце концов выносится на окончательное рассмотрение Научного комитета. В случае одобрения такого проекта он рассматривается на совместном заседании обоих комитетов. Поскольку проект уже был согласован и с экспертами, и с чиновниками профильных министерств, следует надеяться на его одобрение. Кроме того, вероятность внедрения такой рекомендации Национального совета возрастает в разы, поскольку требует только политической воли Кабинета министров. При этом его руководитель, премьер-министр, поддерживает соответствующее решение, поскольку не только ознакомлен с сутью вопроса, но и подписал это решение как глава Национального совета.

Таким образом, будет введен новый для Украины механизм взаимодействия научной громады и исполнительной власти, который должен обеспечить возможность принятия разумных и согласованных решений. В определенной степени такая система напоминает взаимодействие координационных комитетов при Совете министров Европейского союза и Еврокомиссии. Единственное исключение - там явным образом предусмотрено право вето комитета на предложения Еврокомиссии и прописана процедура его реализации. В частности, в чрезвычайной ситуации существует возможность преодолеть вето.

Следует также заметить, что система взаимодействия между громадой и властью, которая будет реализовываться в Национальном совете, существенным образом отличается от формата общественных советов при министерствах. Во-первых, качественно иным способом отбора представителей общественности. Каждый член Научного комитета проходит выдвижение от научной громады и должен быть отобран по конкурсу, согласно конкретным требованиям к членам Научного комитета, согласованным с общественностью. Ученые, вошедшие в состав Национального совета, должны быть научными лидерами, с безупречной научной репутацией и доверием в научной среде. От них сообщество будет ожидать серьезного уровня личной ответственности за их деятельность. Состав общественных советов при министерствах формируется путем голосования общественных организаций самих за себя. Во-вторых, - кардинально иной формат взаимодействия с заинтересованной общественностью. В отличие от практики взаимодействия общественных советов с остальным обществом, члены Научного комитета будут реализовывать свою экспертизу через рабочие группы, в состав которых будут привлекаться внешние эксперты. Кроме того, деятельность Национального совета по вопросам науки и технологий в целом будет открытой, что позволит реализовать общественный контроль над его деятельностью и выстроить механизмы обратной связи.

Национальный совет по вопросам науки и технологий является попыткой принципиально нового решения проблемы отсутствия действенной системы взаимодействия власти и гражданского общества в Украине. В отличие от постсоветских стран, в развитых странах тема обеспечения эффективной совместной работы власти и общества является сквозной в системе осуществления административных полномочий органами исполнительной власти. Так, еще в 2009 г. Совет Европы начал воплощать лучшие образцы процедур участия гражданского общества на всех этапах принятия решений. Первые два уровня участия - информирование и консультации - в той или иной степени реализуются в Украине, начиная с 2012 г., а вот последующие - диалог и партнерство - не внедряются до сих пор. Хотя очевидно, что после Майдана именно гражданское общество, кое-где принявшее на себя функции государства, более чем готово активно приобщаться к созданию будущего Украины. К сожалению, до сих пор не хватает политической воли предоставить ему больше полномочий.

Механизм Идентификационного комитета, заимствованный из практики формирования Европейского исследовательского совета (European Research Council) и использованный для Национального совета, является одним из эффективных способов отбора членов представительных экспертных органов. Кроме того, поскольку 6 из 9 членов Идентификационного комитета по науке - зарубежные ученые, можно надеяться, что удастся избежать конфликта интересов при формировании персонального состава Научного комитета Национального совета. Эффективность взаимодействия избранных представителей научной громады с сообществом будет обеспечиваться использованием формата рабочих групп, к работе которых будут привлечены внешние эксперты, а также открытостью работы Научного комитета и Национального совета в целом.

Таким образом, есть все основания надеяться, что Национальный совет по вопросам науки и технологий, с одной стороны, позволит научному сообществу взаимодействовать с властью на основе партнерства. С другой, что не менее важно, - его Научный комитет сможет обеспечить выработку согласованного видения научного сообщества на основе открытого диалога. А решения, наработанные в общих рабочих группах и одобренные Научным комитетом и Научным советом в целом, будут становиться, в конце концов, новой государственной политикой в сфере науки, которая будет внедряться властью и поддерживаться обществом.

Вместо постскриптума

Заключительные положения Закона Украины "О научной и научно-технической деятельности" предусматривают создание Национального совета по вопросам науки и технологий именно в середине октября этого года. К сожалению, из-за очень медленных бюрократических процессов Национальный совет будет создан, очевидно, уже в начале следующего года. Поэтому и функции свои по предоставлению рекомендаций относительно ряда вопросов формирования государственной политики в сфере науки он сможет реализовать только в 2017 г. В частности, и подготовить ежегодный доклад о состоянии выполнения Украиной приоритетов Европейского исследовательского пространства (ЕИП), и предоставить предложения по плану их реализации на следующий, уже 2018 год. Но, согласно действующему закону, государство должно обеспечивать интеграцию национального исследовательского пространства в ЕИП путем реализации его приоритетов уже сейчас. Это, в частности, предусматривает создание Дорожной карты интеграции в европейское пространство и его согласование как со внутренними стейкхолдерами, так и со стейкхолдерами ЕИП, его органами координации и Еврокомиссией. Эта работа должна была бы начаться сразу же после подписания и ратификации соглашения об ассоциированном членстве к программе "Горизонт 2020", т.е. полтора года назад. За реализацию указанной функции государства отвечает Министерство образования и науки. Но и до сего дня в этом направлении ничего не происходит.