Портовая блокада: ни аренды, ни концессии, ни приватизации

Прошло почти полгода с тех пор, как руководство Министерства инфраструктуры сделало публичное заявление о временном блокировании всех арендных процедур в морских портах. Это один из тех немногих случаев, когда слова чиновников не разошлись с делом.

За прошлый год, по информации регионального отделения Фонда госимущества Украины (ФГИ) в Одесской области (уполномоченного передавать объекты госсобственности, в том числе портовую инфраструктуру, в аренду после согласования с Мининфраструктуры), министерством удовлетворено не более 10% заявок частных компаний. И это при том, что аренда уже долгие годы является основным, если не единственным рабочим инструментом инвестирования в государственную портовую инфраструктуру. Львиная доля инвестиций от частных операторов была вложена именно на основании договоров аренды. И как это ни парадоксально звучит, но на протяжении многих лет инвесторам удавалось вкладывать колоссальные суммы, даже невзирая на крайне неудачную законодательную процедуру.

Согласно законодательству, инвестирование в объекты аренды осуществляется через механизм их улучшения. А они возможны только с согласия арендодателя (Фонда госимущества) и органа управления (Мининфраструктуры). При этом для получения такого согласия арендатор должен подавать проектно-сметную документацию на осуществление улучшений и заключение экспертизы с подтверждением сметы на выполнение работ. Оформление указанных документов требует от арендатора больших финансовых затрат и значительного количества времени. Причем на стадии согласования, когда еще неясно, будет ли дано "добро".

Такой подход имел бы смысл только в том случае, если бы государство в будущем возмещало расходы инвесторам на улучшения арендованных ими объектов. Однако львиная доля договоров аренды портовой инфраструктуры предусматривает запрет на такую компенсацию. Бизнес-сообщество неоднократно поднимало вопрос об упрощении указанной процедуры согласования улучшений объектов аренды, для чего необходимо внести изменения в соответствующий приказ Фонда госимущества. Однако никакого результата это не принесло.

Несмотря на все эти негативные моменты, аренда как инструмент инвестирования в развитие портов приносит выгоду и бизнесу, и государству. Одесская область по итогам 2016 г. лидирует в стране по поступлениям в бюджет от аренды. В основном за счет морехозяйственного комплекса. Одесса по этому показателю даже обогнала Киев. Одесский порт принес казне 119 млн грн, то есть больше половины от всей суммы арендных платежей по области, при том что индексация арендной платы в 2016-м была отменена. Еще заметим, что вышеуказанная сумма - это только 70% арендных платежей. Остальные 30% идут балансодержателю госимущества - Администрации морских портов Украины и госпредприятиям-портам.

Более того, благодаря работе частных арендаторов растут портовые сборы, взимаемые АМПУ за тонну груза с каждого судна, заходящего в порт. Кстати, именно они, а не арендные платежи, приносят основной доход государству. И по объему портовых сборов лидируют те порты, в которых развиты арендные отношения, а это Одесса и Николаев.

Частные компании, работающие в портах, готовы и дальше вкладывать свои деньги в государственное имущество: модернизировать существующие и строить новые объекты. Однако в результате действий Мининфраструктуры привлечение инвестиций в изношенную портовую инфраструктуру фактически остановлено. Работают старые договоры аренды, но и здесь все шатко, учитывая постоянные наезды силовиков.

Чем же вызвана такая позиция нынешнего руководства портовой отрасли? Попробуем разобраться.

Ставка на концессию

Согласно официальной позиции Мининфраструктуры, блокирование аренды вызвано тем, что она якобы для государства неэффективна. В связи с этим предпочтение отдано другой форме государственно-частного партнерства - концессии, с прицелом на приход крупных компаний мирового значения в качестве потенциальных инвесторов. Однако каковы реальные перспективы того, что в ближайшем будущем задекларированные планы министерства в отношении концессии портов заработают на практике?

Во-первых, мировые портовые операторы, прихода которых так ждет Мининфраструктуры, в свою очередь, ждут понятных и прозрачных процедур для инвестирования, а также гарантий для возврата вложенных средств, каковых сегодня нет. А есть войны, скандалы и конфликты вокруг инвесторов в портах. Минувший год в этом плане был особо урожайным.

Во-вторых, министерство задекларировало, что нынешний закон о концессии несовершенен, в связи с чем для внедрения концессионного механизма в портах необходимо принять новый закон. Однако до конца так и непонятно, когда же это произойдет.

В прошлом году Мининфраструктуры сообщало, что проект будет готов осенью.Но уже середина марта 2017 г., и тишина.

На разработку нового закона о концессии деньги выделил Европейский банк реконструкции и развития. Со слов представителя ЕБРР, в первом квартале этого года документ планируется вынести на широкое обсуждение. Но если даже законопроект и появится в ближайшее время, то когда он попадет в парламент и сколько времени уйдет на его прохождение и принятие, тоже остается только гадать. При этом большое сомнение вызывает категоричная позиция Мининфраструктуры в отношении того, что до принятия нового закона применение концессионного механизма как инструмента инвестирования якобы невозможно. Но это не так.

Нынешний закон о концессии действительно устарел и содержит целый ряд недостатков. В частности, неадекватно сложную процедуру, предполагающую прохождение через четыре министерства и Кабмин. И ее еще никто никогда не проходил. Однако для устранения ключевых проблем достаточно внести изменения в действующее законодательство, что гораздо проще и быстрее, нежели разрабатывать новый закон с нуля.

Более того, в феврале прошлого года Кабинет министров внес коренные изменения в методику расчета концессионных платежей. Ранее она вызывала основные нарекания ввиду несоответствия современным рыночным реалиям. Новая же методика была разработана с учетом международного опыта и нынешних тенденций развития рынка.

На этом основании можно утверждать, что изменение концессионного законодательства - дело правильное, но не быстрое. В связи с этим можно было бы попробовать реализовать пилотные концессионные проекты, основываясь на существующей сегодня нормативной базе.Но, повторимся, вместо этого Мининфраструктуры ставку сделало на разработку нового закона о концессии и под этим благовидным предлогом фактически заблокировало инвестиционные процессы в портах. Почему так произошло?

Конфликт интересов

Проблема в том, что препятствием на пути реализации концессионных инвестпроектов в портах, как и всех прочих, является не только несовершенная законодательная база, но и банальный конфликт интересов. Ведомства, исходя из доведенных им планов, и отдельные чиновники в силу своих соображений по-разному видят пути решения данного вопроса.

При концессии все 100% платежей идут в госбюджет. При этом госпредприятия портового сектора (балансодержатели портового имущества) не получают от концессионных платежей ни копейки. Для сравнения, при аренде 70% арендной платы направляются в бюджет, а 30% - балансодержателю. По этой причине концессия им невыгодна экономически. Этим обусловлен и тот факт, что, несмотря на многочисленные декларативные заявления центральной власти о приоритетности концессионного механизма инвестирования, ни один из руководителей портов не предпринял каких-либо конкретных шагов для его реализации. Наиболее ярко указанный конфликт интересов проявляется при использовании причалов.

Так, с момента вступления в силу закона о портах, которым был дан зеленый свет аренде и концессии причалов, прошло уже более трех с половиной лет. Но и по сей день, насколько мне известно, ни один причал в морских портах Украины ни в аренде, ни в концессии не находится.

Главная причина в том, что Администрацию морских портов (как балансодержателя причалов) не устраивает ни 30% арендной платы, ни тем более "ноль" от концессионного платежа, который в полном объеме поступает в госбюджет. Поэтому для АМПУ сегодня выгоднее использовать договоры об оказании спецуслуги по обеспечению доступа портовых операторов к причалам (она введена с 1 января 2016 г.), так как 100% оплаты поступают на ее счета. Несложно догадаться, что ФГИ выступает против подобной практики, поскольку тысячи квадратных метров причальных площадей не охвачены арендой, и казна от их эксплуатации ничего не получает.

При этом, отметим, договор на спецуслугу, напрямую заключаемый АМПУ, является ничем иным, как абсолютным украинским ноу-хау, поскольку нигде в портах мира подобный инструмент не применяется. А посему в глазах иностранных инвесторов является абсолютно непонятным и ненадежным механизмом сотрудничества.

Помимо экономического аспекта, ведомственный конфликт интересов имеет еще и аспект политический. В частности, между ведомствами сегодня ведется борьба за возможность иметь на своих плечах "погоны" за привлечение в портовую отрасль того или иного инвестора. Так, в рамках арендных отношений арендодателем выступает Фонд госимущества, который к концессии не имеет никакого отношения. Стороной концессионного соглашения выступает Мининфраструктуры.

Получается, что лебедь, рак и щука тянут портовую отрасль каждый в свою узко ведомственную сторону при отсутствии какой-либо единой стратегии развития, что оказывает пагубное влияние не только на саму отрасль, но и на экономику страны в целом.

Возможно, для устранения ведомственных противоречий имело бы смысл передать функции государственного партнера во всех без исключения инструментах инвестирования (аренда, концессия и т.д.) в руки единого органа (к примеру, ФГИ), который бы имел право заключать тот или иной договор с инвестором только с согласия Мининфраструктуры как органа управления.

Мифическая приватизация, или Что в сухом остатке?

Еще одной причиной блокады арендных отношений в портах со стороны Мининфраструктуры является подготовка портов к приватизации. Она была задекларирована портовой реформой еще в 2013 г., поддерживается нынешней властью, а также Международным валютным фондом. В этом отношении государству невыгодно дополнительное обременение госактивов арендными обязательствами.Однако и здесь дальше деклараций дело не пошло. Хотя, подчеркну, речь идет о приватизации нестратегической инфраструктуры. А такие объекты, как причалы, остаются в госсобственности, и это незыблемо.

В Верховной Раде было зарегистрировано несколько законопроектов, предлагающих исключить госпредприятия-порты из перечня объектов, запрещенных к приватизации. Однако парламент пока не спешит их рассматривать. Но что при этом хотелось бы отметить особо.

Исходя из заявлений чиновников, государство декларирует унифицированный подход, при котором приватизации будут подлежать все госпредприятия-порты как целостные имущественные комплексы. Но такой подход не совсем верный. Он не учитывает тот факт, что каждый порт в Украине отличается размерами, спецификой и методами хозяйствования. Поэтому предложенное властями годится для небольших однопрофильных портов, а для крупных, работающих с разными категориями грузов и обремененных длительными договорными отношениями с инвесторами, такой подход заведет приватизацию в тупик. Активы в таких портах имеет смысл приватизировать не целиком, а отдельными объектами или комплексами как индивидуальное имущество.

Такой альтернативный подход к приватизации портовых активов будет полностью корреспондироваться с основной концепцией портовой реформы 2013 г., согласно которой каждый отдельно взятый порт является не юридическим лицом или целостным имущественным комплексом, а совокупностью акватории и территории, на которой расположены различные терминалы, находящиеся в оперировании субъектов разных форм собственности.

Итак, подытожим вышесказанное.

Первое. Аренда как основной инструмент инвестирования в портовую инфраструктуру заблокирована под предлогом подготовки к предстоящей концессии и приватизации портов. И какие-либо другие инструменты инвестирования также не применяются.

Второе. Перспективы внедрения концессионного механизма в портовую отрасль продолжают оставаться весьма туманными. Это следствие затеянной Мининфраструктуры глобальной кампании по разработке нового закона о концессии и наличие острого ведомственного конфликта интересов, который в принципе ставит под большой знак вопроса судьбу концессионного сценария развития портов в Украине.

Третье. Приватизационный путь тоже остается только на уровне декларативных заявлений чиновников, да и выбранный способ приватизации, рассматриваемый сегодня как единственно возможный (приватизация портов как целостных имущественных комплексов), едва ли принесет отрасли ожидаемый результат.

И четвертое. Все происходит на фоне непрекращающихся заявлений чиновников всех уровней о том, что привлечение инвесторов в экономику страны в целом и порты в частности является важнейшей стратегической задачей для Украины. Однако не нужно быть специалистом, чтобы увидеть неувязку между их заявлениями и конкретными действиями. Ведь если допустить, что кто-то хочет создать в украинских портах условия, которые бы максимально отталкивали любых инвесторов от вложения своих средств в развитие портовой инфраструктуры, то вряд ли можно было бы справиться с этой задачей лучше, чем это происходит сейчас.

Так нужны ли вообще инвестиции портам?

Возможно, государство может обойтись и без них? Чтобы получить ответы на эти вопросы, достаточно взглянуть на динамику развития отечественной портовой отрасли за последние годы.

Украинские порты год за годом проигрывают борьбу за грузы (в частности, транзитные) иностранным портам, что оказывает пагубное влияние не только на портовый сектор, но и на экономику страны в целом. Так, по сравнению с 2007 г. объемы транзитных грузов, переваливаемые через украинские порты, упали более чем в четыре раза. И падение продолжается.

Инфраструктура украинских портов, большая часть которой была построена еще в советские времена, устарела как физически, так и морально. В частности, сегодня степень ее износа составляет более 70%, в связи с чем подавляющее большинство портовых объектов находится в ненадлежащем техническом состоянии. Наиболее остро эта проблема касается причалов.

На данный момент 11,8% от их общего числа вообще непригодно к работе, 6,1% выведен из эксплуатации. К примеру, в Одесском порту из 56 причалов непригодны восемь, из эксплуатации выведен один. В Черноморском из 27 причалов три непригодны и один вне эксплуатации. Более того, подавляющее большинство из тех причалов, которые формально рабочие, функционирует на основании временных сертификатов с целым рядом технических ограничений и нуждается в ежегодной сертификации.

Разумеется, на этом фоне надежды нынешнего руководства отрасли на предстоящую концессию или приватизацию представляются наивными и нереальными. Ведь сложно себе представить крупного инвестора, который готов будет вложить сотни миллионов долларов в береговые объекты, не имея четких и надежных гарантий обеспечения надлежащего состояния причальной инфраструктуры, а также беспрепятственного доступа к причалам с целью обработки грузов, ради чего и вносятся инвестиции. А без этого все вложенные в береговую инфраструктуру средства не дадут эффекта.

Все это свидетельствует об острой необходимости срочной модернизации портовой инфраструктуры и, в первую очередь, причалов. Это означает, что государство должно как можно скорее провести модернизацию своими силами либо предоставить максимум возможностей для частного инвестирования. В реальность первого варианта верится с большим трудом. Причина этому - и сложная ситуация в стране, и невозможность АМПУ, как и других государственных предприятий, свободно пользоваться своими доходами (75% чистой прибыли они обязаны перечислять в бюджет), и чрезмерная неповоротливость государственной машины в вопросах, касающихся капиталовложений, и многое другое.

Приведем цифры. По итогам 2015–2016 гг. в целом по всем 13 портам АМПУ на текущее содержание причалов потратило около 12 млн долл., на реконструкцию существующих и строительство новых - около 10 млн. Таких сумм хватает лишь для поддержания штанов. К примеру, только на реконструкцию причала №7 в Одесском порту (износ 55%) необходимо свыше 34 млн долл.

Для сравнения, только в Одесском порту частными портовыми операторами за все время их работы было вложено инвестиций в развитие инфраструктуры порта на сумму около 500 млн долл.

Как видите, разница между объемами государственных и частных инвестиций колоссальная.

Другими словами, чтобы привести стратегическую инфраструктуру в норму, потребуются сотни миллионов долларов, которых у государства нет.

Итак, для спасения портовой отрасли в Украине остается всего один возможный вариант - привлечение частных инвестиций. А это означает, что основная задача государства заключается в создании для инвесторов максимально благоприятных условий с возможностью выбора различных инструментов, форм и способов инвестирования. А не в блокировании любых инвестиционных начинаний во имя будущей концессии и приватизации, которые неизвестно когда будут и будут ли вообще.