Почему поэтапное присоединение к ЕС лучше классического и как его внедрить

Даже после начала переговоров о вступлении в ЕС актуальными задачами для нашей страны являются определение оптимальной модели интеграции с соблюдением разумных временных рамок процесса и поиск дополнительных источников финансирования после сужения потенциала Ukraine Facility.

Сейчас Украина идет путем классического присоединения к ЕС, в рамках которого страна-кандидат обеспечивает соответствие Копенгагенским критериям и внедряет общее законодательство ЕС по определенным 33 направлениям политики (разделам), сгруппированным в шесть тематических кластеров. Закрытие переговоров по каждому из кластеров требует единогласной поддержки всех государств — членов ЕС.

Вместе с Украиной и Молдовой переговоры о вступлении в ЕС должна начать еще одна европейская страна – СМИ

Уже сейчас очевидно, что подготовка Украины к вступлению в ЕС по всем кластерам и разделам переговоров будет продолжительным процессом. Ведь процедура их открытия и закрытия очень громоздкая, хотя достижение прогресса напрямую не связано с финансовыми или институциональными стимулами, которые ЕС мог бы предоставить кандидату на членство в процессе классического присоединения.

Продолжительность ведения Украиной переговоров с ЕС необязательно будет наследовать исторические прецеденты, но некоторые ориентиры и ожидания может дать информация из таблицы. Так, в странах Центральной и Восточной Европы период между подачей заявки на вступление и фактическим вступлением в ЕС длился от восьми до десяти лет. А в Болгарии и Румынии он превысил 11 лет.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Вступление Украины в ЕС: Еврокомиссия утвердила переговорную рамку

Но даже эти сроки выглядят оптимистично, если сравнить с ситуацией на Западных Балканах. Отдельные страны региона подали заявку на вступление еще 14 лет назад, но до сих пор у них нет четко очерченных сроков членства. Больше всего удручает опыт Северной Македонии, подавшей заявку на вступление еще в 2004-м. Почти за 12 лет ведения переговоров с Черногорией формально были открыты все 33 раздела, но переговоры завершились всего по трем из них.

Временные рамки подачи заявки на вступление, ведения переговоров и получения членства в ЕС странами Центральной и Восточной Европы

Источник: Vienna Institute for International Economic Studies.

Коллективные органы ЕС уже озвучили свой умеренно-оптимистичный прогноз готовности ЕС к расширению в 2030 году. Однако формирование условий для принятия новых членов в ЕС не означает, что все страны-кандидаты автоматически будут отвечать критериям вступления и завершат переговоры по всем разделам.

С учетом этого актуальной задачей для политиков и специалистов в Украине является поиск оптимальной модели интеграции в ЕС с соблюдением разумных временных рамок переговорного процесса и достижением реального прогресса на пути евроинтеграции.

Для приближения членства в ЕС Украина будет выполнять многовекторные задачи по построению развитой демократии и рыночной экономики с внедрением далеко идущих политических, социально-экономических и институционных реформ. Достижение прогресса на этом пути потребует более совершенных организационно-институциональных механизмов и адекватной финансовой поддержки со стороны ЕС.

С начала войны ЕС уже предоставляет значительную финансовую помощь Украине для обеспечения экономической устойчивости и углубления европейской интеграции. Коллективные институты ЕС и его страны-члены на сегодняшний день являются крупнейшим донором Украины. Сумма их обязательств достигла 144,1 млрд евро, включая 85,4 млрд финансовой помощи и 49,7 млрд — военной. Европейская комиссия и Совет Европы приняли решение выделить Украине 77 млрд евро, правительства стран ЕС — 59,1 млрд, Европейский фонд мира — 5,6 млрд евро.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Евросоюз начинает переговоры о вступлении страны-кандидата – есть отчет прогресса Украины

27 февраля 2024 года Европарламент принял решение внедрить новый механизм Ukraine Facility (Украинский фонд) на 2024–2027 годы с бюджетом 50 млрд евро. Этот фонд должен стать гибким инструментом, адаптированным к проблемам поддержки страны в состоянии войны, и поддержать макрофинансовую стабильность в Украине. «План Украины», под который будут выделять финансирование, должен быть нацелен также на ускорение экономического роста, уменьшение социального неравенства и приближение Украины к стандартам ЕС.

Украинский фонд включает три компонента:

1. Прямая финансовая поддержка бюджета объемом 38,27 млрд евро, из которых 33 млрд в форме кредитов.
2. Специальный инвестиционный инструмент для покрытия рисков в приоритетных секторах экономики — 6,97 млрд евро.

III. Техническая помощь для проведения реформ и уплаты процентов по кредитам — 4,76 млрд евро.

Можно ожидать, что в 2024 году ЕС сможет выделить Украине из этого фонда 16 млрд евро кредитов и грантов. Для сравнения: в 2023 году Украина получила 18 млрд евро кредита MFA-III.

М.Эмерсон (CEPS) оценил, что если бы Украина уже сейчас была полноправным членом ЕС, то получала бы чистое финансирование из фондов солидарности ЕС в сумме 18,9 млрд евро в год.

В Евросоюзе анонсировали санкции против Ирана, если Тегеран передаст Москве баллистические ракеты

То есть по факту в 2023–2024 годах Украина уже получает от ЕС финансовую поддержку, сопоставимую со статусом нового члена ЕС. Интересно, что все государства Западных Балкан как страны-кандидаты имеют доступ к фондам ЕС в сумме 3,5 млрд евро в год: 2 млрд из фонда IPA-III и 1,5 млрд для выполнения Плана роста Западных Балкан.

Однако в 2026–2027 годах финансовый потенциал Украинского фонда заметно уменьшится, поскольку основная часть его ресурсов будет использована в 2024–2025 годах. Если допустить, что выплаты из фонда составят 16 млрд евро в 2024 году и 14 млрд — в 2025-м, то в 2026–2027 годах Украина сможет получать не более 10 млрд евро в год. Такие объемы были бы вдвое меньше финансовой поддержки из фондов солидарности ЕС для государства-члена. Кроме того, после окончания войны Украине потребуются масштабные вложения не только в институциональные изменения евроинтеграционного курса, но и в восстановление и модернизацию поврежденных агрессором активов.

Специалисты Всемирного банка, правительства, Еврокомиссии и ООН в конце 2023 года оценили потребность Украины в финансировании восстановления и реконструкции в 486 млрд долл. в течение десяти лет. То есть в расчете на год потребности Украины в финансировании составят 44 млрд евро.

К сожалению, существующие на сегодняшний день механизмы международной поддержки Украины не дают четкого видения источников и инструментов финансирования восстановления национальной экономики и мер по имплементации стандартов ЕС на период после 2025 года.

Украине как кандидату на вступление в ЕС и стране, пострадавшей от вооруженной агрессии, явно потребуется дополнительное финансирование от ЕС в 2026–2027 годах (с увеличением бюджета Украинского фонда или созданием нового фонда). А с 2028 года возникнет необходимость формировать новые фонды для финансирования экономического восстановления/реконструкции Украины и реализации политики выравнивания ЕС относительно Украины.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Армения может стать членом Евросоюза, если захочет – Европарламент

С учетом очерченных факторов немало преимуществ дала бы Украине модель поэтапного присоединения (staged accession), призванная ускорить процесс интеграции в ЕС и финансово поддержать страну-кандидата за счет структурных фондов ЕС еще в процессе ведения переговоров.

Впервые концепцию поэтапного присоединения предложили М.Лазаревик (2018) и П.Мирель (2019) в контексте методологических и практических проблем интеграции Западных Балкан. Модель предлагает государству-кандидату постепенное участие в фондах и институтах ЕС на основе успешных результатов реформ по всем кластерам.

Наиболее основательно и подробно модель поэтапного присоединения проработал Центр исследования европейской политики (CEPS) в Брюсселе. Главная идея этой концепции — страна-кандидат получает доступ к привилегиям члена ЕС шаг за шагом в зависимости от выполнения конкретных критериев и целевых показателей. Авторы предложили также Шаблон поэтапного присоединения как план действий для политиков.

М.Эмерсон и С.Блокманс — разработчики этой концепции — подчеркивают, что она, по сути, является единственным структурированным предложением, основанным на кластерах и разделах текущей методологии присоединения. Внедрение этой концепции не помешало бы текущему переговорному процессу между ЕС и государствами-кандидатами, но добавило бы стимулов последним быстрее имплементировать acquis ЕС.

Модель поэтапного присоединения построена вокруг четырех ключевых этапов процесса вступления, каждый из которых базируется на определенном уровне подготовки к членству (см. рис.).

Стадии вступления в ЕС и количественные оценки по кластерам переговоров с ЕС

Результативность государства-кандидата по каждому из 33 разделов переговорного процесса следует оценивать количественно и согласовывать с качественными оценками Еврокомиссии.

Для вхождения в первый этап необходимо, чтобы каждый кластер имел по меньшей мере балл «3», а их отдельные разделы — минимум балл «2». Кластер фундаментальных ценностей имеет особые требования — у каждого раздела должен быть балл «3» или выше.

Для перехода ко второму этапу нужно достичь по меньшей мере среднего балла «4» (хороший уровень готовности) по всем кластерам, при этом ни один из разделов любого кластера не должен иметь балл ниже «3». Кластер фундаментальных ценностей опять оценивается строже: каждый раздел этого кластеру должен иметь балл «4» или выше.

Весь процесс присоединения к ЕС подпадает под действие принципа горизонтальной прогрессии — страны-кандидаты должны демонстрировать надлежащие результаты работы по всем кластерам; только тогда они смогут двигаться по этапам.

Турне сомнительного миротворчества: с чем ездил китайский посланец в Москву, Киев и Евросоюз

Признавая, что существенная финансовая помощь является сильным стимулом для ускорения реформ, авторы концепции предлагают, чтобы после того, как кандидаты достигнут более высокого уровня готовности к членству, на первом и втором этапах им открывалась бы возможность финансирования из фондов солидарности ЕС. Кандидаты могли бы получать до 40% обычного финансирования страны-члена на этапе I, до 60% — на этапе II и 100% — на этапе III.

Внедрение модели поэтапного присоединения потребовало бы официального одобрения государствами — членами ЕС в форме заключений Совета Европы на основе Коммуникации Еврокомиссии. Для дальнейшей реализации модели институты ЕС могут полагаться на уже существующие правовые инструменты.

Поэтапный подход будет способствовать реализации преимуществ для Украины от интеграции в ЕС намного раньше, чем при ожидании окончательного вступления. Да и сам процесс присоединения, вероятно, будет происходить более быстрыми темпами. Успешная евроинтеграция Украины будет иметь решающее значение не только для нашего государства, но и для безопасности и процветания Европейского континента в целом.