Нужна ли Конституция для науки?

11 октября, 17:26 Распечатать Выпуск №38, 12 октября-18 октября

Какой опыт может пригодиться нашим реформаторам.

Ирина Дегтярева — кандидат филологических наук, доктор философии по политическим наукам и администрированию. Активная деятельница объединений молодых ученых в Украине и Европе. Заместитель председателя Совета молодых ученых при МОН Украины, советница Европейского совета аспирантов и молодых ученых Eurodoc, участвует в работе Экспертной группы Европейской комиссии по вопросам мониторинга карьеры выпускников.

Пани Ирина — научный сотрудник Фундации польских ректоров — ведущего think-tank в сфере высшего образования и науки. Год назад в Польше принят новый Закон о высшем образовании и науке, в разработке которого она участвовала. Думается, уроки польской реформы могут быть полезны  для нас.

— Пани Ирина, расскажите, как вам удалось приобщиться к реформированию системы образования и науки в Польше?

— К реформированию системы высшего образования и науки Польши я приобщилась в составе комиссии по стратегическим вопросам высшего образования Конференции ректоров академических школ Польши (далее — КРАSP), которая, собственно, и разрабатывала предложения от ректорской среды к проекту нового закона — так называемого Закона 2.0, или "Конституции для науки".

Комиссия работает в составе двух групп — редакционной (группа экспертов в сфере высшего образования) и группы консультантов (собственно ректоры, члены президиума КРАSP) под руководством известного профессора Ежи Возницкого — президента Фундации польских ректоров. Поскольку в 2017 году я начала работать в Фундации польских ректоров, то сразу погрузилась и в законотворческий процесс.

Работа комиссии над предложениями к Конституции для науки — это была тяжелая двухлетняя системная аналитическая работа, за время которой мы подготовили 11 документов. Это свыше 500 страниц (все опубликованы на сайте КРАSP), из которых по нашей статистике около 75% предложений было учтено.

Новый Закон о высшем образовании и науки Польши был принят 20 июля 2018 года и вступил в силу с 1 октября 2018-го, но его внедрение должно быть поэтапным — до 2023 года.

Какие процессы реформирования в Польше похожи на те, что происходят в Украине?

— Сегодня общая повестка дня в политике сферы высшего образования и науки определяется глобальными тенденциями, влиянием наукометрических показателей, местом государства/системы/университета в рейтингах, количеством грантов ERC, H2020, публикациями в наукометрических базах и индексах цитирований.

Это однозначно вызовы и для Украины, и для Польши. Но мы не можем быть в стороне от этих процессов, поскольку есть риск маргинализации и давления со стороны общества и высшего политического руководства. Тем более что довольно популярна риторика наподобие: "Почему украинская (польская) наука так низко в рейтингах? Где наши университеты в Шанхайском рейтинге? Украинская (польская) наука в упадке и не влияет на мировую науку...".

Интересно, что на такую риторику польские ректоры обычно отвечают простыми числами сравнения бюджетов университетов из первой двадцатки, даже сотни Шанхайского рейтинга. Польское министерство и руководство государства сегодня понимают, что достичь высоких целей при условии мизерных бюджетов, особенно по сравнению со США или Великобританией, очень трудно. И это нельзя игнорировать и недооценивать. И здесь стоит вопрос: как реформировать? Опираясь на опыт США? Германии, Великобритании или Франции?

Бесспорно, Польша изучала разный опыт, это обязательный элемент законодательной работы.  Был проведен, как и в Украине, международный аудит системы высшего образования и науки в рамках программы Горизонт-2020, но при этом все понимали, что процесс реформирования должен опираться на локальные особенности, национальные традиции и опыт (как хороший, так и плохой, кстати) и общественно-политические, экономические, ментальные реалии. Сравнивать следует только то, что является сравниваемым, искать такой опыт, который мог бы быть адекватным бенчмарком для системы высшего образования и науки.

Польская реформа консолидировала разрозненное законодательство, — до этого высшее образование и наука регулировались разными законами. Это, кстати, остается достаточно проблематичным и для Украины. Закон 2.0 консолидировал четыре закона — о высшем образовании, о принципах финансирования науки, о научных степенях и звании, и о студенческом кредитовании; соответственно, уменьшилось и количество исполнительных актов.

Новый закон изменил систему управления и финансирования, форму подготовки докторов философии в докторских школах и систему присуждения научных степеней, кардинальные изменения произойдут в системе оценивания качества — образования, докторских школ, научной деятельности, в которой большую роль будут играть публикации в метрических базах, но также и другие критерии. Существенным образом уменьшено количество отраслей наук и научных дисциплин (специальностей). Созданы более широкие возможности для федерализации субъектов системы высшего образования и науки.

В Польше несколько повышена заработная плата академических работников, внедрен ряд государственных программ — инициатив совершенства, направленных на поддержку и развитие как руководящих университетов "высшей лиги", так и ключевых региональных вузов и тех, миссия которых преимущественно сосредоточена на обучении студентов и других.

Перед Украиной сегодня стоят более сложные вызовы: комплексное реформирование системы управления и финансирования высшего образования и научных исследований, создание новых учреждений, в частности запуск Национального фонда исследований и, в идеале, перевод всего конкурсного финансирования науки в Фонд, поскольку непосредственное проведение конкурсов и финансирование научных исследований не является функцией министерства как органа государственной власти.

Министерство в Украине должно перестать быть research funder, это советский атавизм. Вместо этого государство должно обеспечивать базовое финансирование университетов на основании определенной формулы (алгоритма), которая учитывала бы реальные расходы, различную специфику учреждений, их роль в развитии территорий и отраслей экономики, но вместе с тем опиралась бы на качественные показатели.

Но, хочу подчеркнуть, базового финансирования просто не может не быть. Это антиконституционно и противозаконно. Успешные системы высшего образования и науки как раз имеют большую долю базового финансирования университетов, бесспорно, по определенным критериям и показателям (детально это описано в Public Funding Observatory EUA). Нельзя финансировать коммуналку или заработную плату исключительно с помощью средств научных грантов.

— Реформирование высшего образования путем введения наблюдательных советов в университетах предлагается сейчас в Украине. Какие вызовы и достижения в таких механизмах? По сути, это внедрение бизнес-модели наблюдательных советов в образование. Заработает ли это у нас? Кто должен быть в наблюдательных советах? Кто должен оплачивать их работу?

— Хороший вопрос. Это, кстати, центральное место в реформе управления — внедрение нового органа управления в учреждениях высшего образования — университетского совета, наполовину состоящего из внешних членов и имеющего наблюдательно-контрольные полномочия. Для Украины этот вопрос тоже является очень важным, даже болезненным, но, опять-таки, учитывая глобальные тенденции профессионализации университетского управления, неминуемым.

Действительно, в Польше новый закон ввел новую модель системы управления, которая очень долго и эмоционально обсуждалась в академической среде. Главное опасение — это угроза университетской автономии, которая, кстати, имеет статус конституционной нормы в Польше, и угроза политизации учреждений высшего образования. Эти два аспекта традиционно очень важные и уязвимые.

Поэтому в Польше в ходе проектирования закона модель совета довольно существенно эволюционировала: сначала это должен был быть орган, который состоял бы полностью из внешних членов, с большой долей (даже до 100%) иностранцев. Дискутировали о том, кто должен назначать/избирать этот совет. В результате обсуждений был достигнут консенсус по такой модели совета: состав 6 или 8 человек (половина извне) и председатель органа студенческого самоуправления назначается сенатом университета (ученым советом) на 4 года.

Но закон вместе с тем установил достаточно суровые требования к членам совета, одинаковые для всех органов управления (и для ректора, и для члена сената), — например, возраст до 67 лет, соответствие нормам законодательства о люстрации и тому подобное. Членство в совете запрещено для работников в сфере публичной администрации (то есть государственным служащим и работникам органов местного самоуправления) и другие требования.

К полномочиям совета принадлежит высказывание позиции по проекту стратегии университета и его уставу, мониторинг финансового состояния учреждения и управление учреждением и прочее. Совет также предлагает кандидатуры на должность ректора. Это очень важная функция, но совет не имеет монополии на выдвижение кандидатов на должность ректора, каждый университет для себя определяет самостоятельно, кто еще может иметь это право.

Кто должен быть в этих советах, каждый университет решает для себя самостоятельно, четко определяя это в уставе, разумеется, с соблюдением норм действующего законодательства.

По поводу иностранцев в наблюдательном совете. Идея не новая, действительно, это довольно распространенная практика в бизнесе, вот только часто рабочим языком таких советов является английский, соответственно, все документы должны быть на английском языке. Для банков, больших корпораций — это норма, для университетов — нет. Университеты обрабатывают огромные массивы данных, иметь абсолютно всю административную и финансовую документацию на английском языке очень трудно.

И роль совета весьма специфическая, в сущности, именно совет должен помогать ректору и сенату в стратегическом управлении учреждением, быть союзником и драйвером качественных трансформаций и осуществлять финансовый контроль, — это все реально реализовать, когда понимаешь систему и условия, в которых функционирует университет.

Заметим, что затраты университета на содержание совета, в частности и заработную плату, транспортно-гостиничные затраты берут на себя университеты. А оплата должна быть, бесспорно, если мы хотим профессионального подхода в работе этого органа. В целом понятия бесплатной работы в польской науке почти нет: все эксперты получают определенное, установленное законом вознаграждение, даже члены рабочих групп. Нельзя требовать качественной работы даром.

Что касается Украины, то, мне кажется, что говорить об отдельной модели наблюдательного совета без обсуждения целостной картины — модели управления учреждением высшего образования — крайне сложно.

К тому же, все зависит от политической составляющей и цели введения такого органа: если мы говорим о ручном управлении учреждениями со стороны министерства и возможности увольнения/назначения ректоров, то наблюдательный совет (особенно в составе иностранных членов), назначенный министром, может легализировать механизм прямого вмешательства. Конечно, кое-где такое вмешательство необходимо, но ведь нельзя это делать методами, которые возвращают нас в командно-административную систему управления.

Мне кажется, что следует все же укреплять принцип университетской автономии одновременно с усилением ответственности органов управления. К сожалению, система коллективной (без)ответственности, существующая в Украине, не дает возможности это сделать.

Нужно все же законодательно ввести такой механизм выборов ректоров, чтобы предотвратить злоупотребления, одновременно развивая управленческую культуру и общественное самосознание. А еще надо серьезно подискутировать о том, как можно качественно управлять университетом без ресурсов, — задайте этот вопрос иностранцу, расскажите, как финансируется высшее образование и наука, они будут шокированы.

Вообще следует рассмотреть вопрос лишения министерства полномочий учредителя, снятия статуса бюджетного учреждения и передать имущество в собственность университета. Почему? Потому что сразу, без посредников, будет видно (и для органов контроля тоже), кто, где и чем злоупотребляет. Ответственность должна быть персонализирована, а не размытая в длинных процессах принятия решений.

— Вернемся к работе ученых в университетах. В Украине большой вызов — введение требования для всех преподавателей университетов печатать свои статьи в Скопусе, Веб оф Саенс. Это стоит дорого, ученым не хватает заработной платы для этого. Как Польша финансирует науку? Какие требования к публикациям?

— Требования публикаций в наукометрических базах — это опять-таки следствие глобальной тенденции параметризации науки. Это есть, и от этого не отойдем, это показатель качества научной деятельности. В целом новая модель оценивания качества научной деятельности — вот где настоящая революция польской реформы.

Эвалюации подлежат учреждения высшего образования, научные учреждения — все на одинаковых условиях — по научным дисциплинам. Соответственно каждый университет и научное учреждение установили требования к научно-педагогическим и научным работникам по плану публикаций, — это может быть научная монография, опубликованная в издательстве, которое принадлежит к перечню, определенному министерством, научные статьи или материалы конференций, опубликованные в научных журналах, находящихся в международных наукометрических базах, согласно перечню, утвержденному министерством. Очевидно, что и журналы из баз Scopus, и WoS есть в этом перечне, но также и другие, группированные по разным научным дисциплинам, с разным количеством баллов. Есть также и польские журналы. Количество таких публикаций не может быть более четырех за четыре года. Конечно, для индивидуального научного работника его публикации имеют большое значение для карьерного развития, в частности и для получения научного звания профессора, оно присуждается президентом Польши по отдельной процедуре, которую осуществляет новосозданный Совет научного совершенства (бывшая Центральная комиссия по вопросам научных степеней и званий, детальнее, как это функционировало, можно почитать здесь). Кстати, это единственное научное звание, звания доцента в Польше нет.

Да, давление на научных работников большое, и это, бесспорно, вызов, особенно финансовый. Ведь оплата за публикации часто большая, да и перед публикацией статью надо отдать хорошему редактору, если хочешь получить действительно высококачественную публикацию для подачи в конкурентный журнал, если, конечно, proofreading не делают иностранные коллеги-соавторы.

Очень важна поддержка государства. Польское министерство еще несколько лет назад выкупило доступы к базам для всех государственных университетов, а в новом законе запустило государственную программу поддержки польских научных журналов, по которой отечественные польские журналы на конкурсных началах получат средства для усовершенствования редакционной политики, процессов peer review и других.

Вообще вопрос по оплате за публикации противоречит самой идее науки как таковой, и об этом, собственно, говорят на высшем уровне руководства в Европе, в частности, именно об этом идет речь в новой инициативе так называемого cOAlition S по Плану С (Plan S — внедрение открытой науки в Европейском исследовательском пространстве).

В частности, предлагается журналам пересмотреть политику по взиманию оплат за публикации и снять оплаты для бедных стран и стран, где научные работники получают низкую зарплату, то есть это касается и нас.

— Всегда ли реформа, разработанная Министерством образования, принимается ректорами и другими агентами изменений? Что надо делать, чтобы реформа заработала?

— В вашем вопросе скрывается часть ответа. Для того чтобы любая реформа была воплощена в жизнь, она должна быть, во-первых, разработана министерством в сотрудничестве с ключевыми игроками на началах соучастия и общественного диалога, что, конечно, не означает учета индивидуальных интересов отдельных групп академической среды, часто противоречащих друг другу.

Речь идет о настоящем диалоге с репрезентативными институтами, консультациях с экспертами, общественном обсуждении, привлечении широкой общественности в публичные дискуссии о реформах. Все спорные и сложные вопросы должны быть обсуждены ДО момента принятия нормативного акта, а не ПОСЛЕ него, как это, к сожалению, происходит в Украине. Плоскостью проектирования новой Конституции для науки стали Национальный конгресс науки и тематические форумы, в течение двух лет охватившие все академические центры и большую часть научной среды.

Собственно, залогом успешной реализации реформы является достижение согласия и поддержка изменений ключевыми игрокамиконференцией ректоров (представляет ректоров и университеты), парламентом студентов (представляет студенческое самоуправление), национальным представительством аспирантов (представляет аспирантов), профсоюзами, которые представляют работников.

Невозможно внедрять запланированные изменения без этих игроков. Кстати, еще в 2015 году Конференция ректоров разработала документ под названием "Программа развития высшего образования до 2020 года" с идеей дерегуляции, которую новый тогда министр науки и высшего образования взял на вооружение для будущей реформы. Следовательно, сама среда, можно сказать, была готова и даже требовала изменений.

Во-вторых, для того чтобы был достигнут общественный консенсус по направлениям изменений, законодатель должен иметь видение реформы и ее главную цель. И в процессе консультаций обсуждать все предложения, учитывая именно это. В начале проектирования реформы Министерство объявило конкурс на подготовку концепции реформы, три экспертные группы-победители подготовили три разные концепции. Так и начался процесс. В Украине часто видение системы довольно размытое во время проектирования закона, что дает возможность для удовлетворения интересов ключевых игроков вводить ряд норм, которые либо противоречат идее закона, либо являются такими, которые трудно реализовывать.

В-третьих, вместе с идеей реформы министерство должно детально подготовить процесс ее внедрения, то есть разработать ряд исполнительных актов, сразу внести соответствующие изменения в другие нормативные акты, чтобы не было разногласия, разложить этот процесс на конкретные даты в календаре и этапы. В сущности, Конституция для науки в Польше — это два больших закона: Закон о высшем образовании и науке и Закон по внедрению Закона о высшем образовании и науке. Причем этот, второй, по объему больше основного и содержит четкие хронологические рамки принятия исполнительных актов. Очень важно, чтобы процесс имплементации проектировался так же тщательно и серьезно, поскольку без него реформа как таковая не состоится.

Польское право требует такой интересный документ, название которого "Оценка результатов законодательных изменений" (OSR — Ocena skutków regulacji), в котором надо четко определить и описать эффекты системных изменений, заложенных в законопроект.

В-четвертых, реформа нуждается в финансировании. И здесь большая роль министра как лоббиста интересов на высшем политическом уровне. Надо честно признать, что не может быть реформы без конкретных инвестиций. Не все здесь удалось и польскому министру, потому что сектор высшего образования и науки, как и в любой системе, конкурирует за государственный бюджет с другими — медициной, социальной системой, пенсиями, ЖКХ и другими.

В-пятых,  польский опыт дает интересный пример такого цикла реформирования, неотъемлемой частью которого является мониторинг и оценивание. Заметьте: не контроль(!), а мониторинг.

Для этого министр науки и высшего образования Польши сформировал экспертную группу по вопросам мониторинга внедрения закона. Целью этой группы является, в сущности, обсуждение с министром и работниками министерства проблем, возникающих в процессе имплементации закона, в частности, в связи с какими-то неудачными формулировками в законе, которые тоже случаются. Честный разговор о реальной ситуации. Этого очень не хватает в Украине.

В завершение, дабы не создалось впечатление, что все так замечательно и безупречно, иногда политическая целесообразность и политическое влияние во время работы над законопроектом в парламенте, к сожалению, могут испортить хорошие идеи.

Например, на последних этапах обсуждения в комиссиях в Сейме и Сенате Польши была внесена статья о невозможности увольнения с должности академических работников судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего административного суда, то есть их пожизненное трудоустройство, что в свете неоднозначных реформ судебной системы возмутило академическую среду, ректоров в частности.

Возрастное ограничение для всех органов управления учреждениями высшего образования — до 67 лет — не является уместным относительно внешних членов наблюдательного совета, но вместе с тем соответствует политической цели — перезагрузке системы, в частности ее окончательной "декоммунизации" и омоложению. И, кстати, возрастное ограничение для руководящих органов не является нарушением прав человека, поскольку речь идет о выполнении публичных функций и управлении публичными учреждениями.

Бесспорно, перед новым украинским правительством, новым министром и ее командой много сложных задач, для решения которых просто нет легких рецептов. Надеюсь, что опыт наших соседей может быть где-то в чем-то полезным и для проектирования изменений в Украине.

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Последний Первый Популярные Всего комментариев: 1
Выпуск №38, 12 октября-18 октября Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно