Законодательные мины коррупционного действия

Я выключаю телевизор, я пишу тебе письмо
про то, что больше не могу смотреть на дерьмо…

Виктор Цой, «Черный альбом», 1990

Если бы в Верховной Раде действовала система оповещения об угрозах национальной безопасности и коррупционных схем, то на этой неделе парламентское табло пылало бы ярко-красным под вой сирен гражданской обороны. А «шапки» некоторых народных депутатов горели бы синим пламенем.

На финишную прямую выходит легализация схем, по сравнению с которыми афера с Тендерной палатой кажется разминкой. Они могут подмять под себя весь бизнес страны. Все общественные и бюджетные организации. Заодно и миллионы простых граждан. В придачу — Фонд госимущества, Минфин, органы местного самоуправления и исполнительной власти.

«Дьявол» кроется в поправках к законопроектам №0975 («Об аудиторской деятельности») и №0971 («О товарной бирже»). После одобрения комитетом по экономической политике они ожидают второго чтения.

Если законы будут приняты, то, во-первых, весь бизнес, общественные и бюджетные организации будут обязаны подавать отчетность органам власти в электронном виде. Причем подавать не напрямую, а через частных «операторов электронной отчетности».

Во-вторых, в течение пары месяцев более трех миллионов юридических лиц Украины должны будут приобрести специальное программное обеспечение (ПО) и ключи электронной цифровой подписи. И заключить договоры с «операторами».

Поправки к № 0971 обязывают миллионы украинских граждан платить за услуги независимых оценщиков при каждой сделке по покупке и продаже квартиры, земельных участков и автомобилей. А также при залоговых и ипотечных сделках. Это помимо сегодняшних платежей риелторам, БТИ, нотариусам и т.п.

Два совета (по информатизации бухучета и оценочной деятельности) будут лицензировать «операторов» и оценщиков и определять «правильное» ПО. А также регулировать национальные стандарты учета и отчетности, оценочной деятельности и т.п. Сейчас за это несут ответственность Минфин и Фонд госимущества.

По 15 человек в каждом совете. Десять человек — это народные депутаты комитета по экономической политике, а также «представители общественности», отбираемые главой комитета. Остальные — чиновный люд.

Советы — «вещь в себе» с неясной ответственностью. Сами определяют регламент и положение о своей деятельности, могут уходить от «сюзерена» — Госкомсвязи и Фонда госимущества, соответственно.

Таковы ключевые новшества, которые легко могут стать каждодневной реальностью. Решать вам — какой она будет для вас или вашего бизнеса. Ниже пойдет речь о том, что всё это означает, об авторах этих идей и последствиях.

Электронная отчетность: за и против

Законопроекты были поданы еще Кабмином В.Януковича в 2007 году. Тогда же успешно прошло первое чтение. Суть проектов была безобидной — привести в соответствие терминологию разных законов и т.п. Злополучные поправки по «аудиторскому законопроекту» появились в мае этого года. По «биржевому» — розданы народным депутатам неделю назад. Они коренным образом меняют суть законопроектов и нацелены на изменение совсем других законов — «О бухучете и финансовой отчетности в Украине» и «Об оценке имущества, имущественных прав и профессиональной оценочной деятельности в Украине».

Впервые схема с электронной отчетностью возникла в мае, в поправках к «аудиторскому проекту». Практически в том же виде она воспроизводится и в поправках к нынешнему «биржевому». В обеих ситуациях их внесение в проект и первые попытки их проталкивания через Раду проходили кулуарно, без открытых слушаний и общественных консультаций. На момент написания этой статьи текст «поправок-2» к «биржевому проекту» был недоступным на сайте ВР.

Но в мае об инициативе народных депутатов узнали профессиональные ассоциации и устроили скандал. Аудиторская палата, Федерация профессиональных бухгалтеров и аудиторов Украины, Союз аудиторов Украины, Гильдия профессиональных внутренних аудиторов Украины вместе с представителями Госкомиссии по ценным бумагам и фондовому рынку и Минфина организовали круглые столы и появились в теленовостях. Только после этого комитет по экономической политике начал проводить с ними серию консультаций. Благодаря публичной огласке удалось узнать, какими аргументами в комитете обосновывают общественную необходимость схемы с электронной отчетностью.

Четких аргументов оказалось всего два. Внедрение электронной отчетности снизит коррупцию, поскольку устранит непосредственное общение с чиновниками. Оно также даст толчок развитию электронного управления.

Доводы слабые. Как отметил в интервью автору этой статьи Сергей Голов, президент федерации, «коррупция существует даже в странах, где все нормально с электронной отчетностью. Этот аргумент выдуман как популизм…». Он напомнил и о старой бухгалтерской пословице: «Трубы могут быть бумажными, но документы должны быть железными». Акцент на электронном управлении более резонен, но страна не готова к такому стремительному и массовому прыжку. Выйдите на рынки и вещевые базары — т.е. доступные места скопления ЧПшников, и, посмотрев в глаза тетечкам и дядечкам, сами оцените их готовность к немедленному технопрорыву…

Но прежде всего, хромает на обе ноги само государство. В 2007 году консорциум общественных и государственных организаций при поддержке фонда «Відродження» исследовал уровень проникновения ИКТ в органы власти. О наличии компьютеров в органах исполнительной власти на уровне города заявляли 70—80% опрошенных госслужащих, а в местном самоуправлении — 60-80%. На уровне города доступ в Интернет имели 30-40% опрошенных в органах исполнительной власти, а в местном самоуправлении — 20-30%.

В начале июня этого года, по данным Госсвязи, предоставленным «ЗН», программно-технические средства электронной цифровой подписи (ЭЦП) были внедрены только в пяти областных госадминистрациях. На центральном уровне они были у ГНАУ, таможни, Пенсионного фонда, но их не было в фондах социального страхования и Госкомстате…

Использование ЭЦП остается крайне низким и в бизнес среде. По данным Госсвязи, на начало июня общее количество пользователей, которых обслуживали центры сертификации ключей, составляло всего 40 тысяч! А если вспомнить, что доля пользователей Интернет в Украине едва ли достигает 15% взрослого населения, то картина становится и вовсе не радужной.

Существующие инициативы Пенсионного фонда и ГНАУ в сфере электронной отчетности предполагают добровольное участие бизнеса. К тому же, необходимое ПО распространяется бесплатно, а не за деньги у конкретного распространителя, как то предполагается в законопроекте! Представители организаций аудиторов и бухгалтеров, с которыми беседовал автор, поддерживают именно такой подход. Как сказал С.Голов, «мы не против электронной отчетности для тех, кому это удобно. Если государство хочет полностью перейти на такую отчетность, необходимы две вещи — время и мотивация. В Румынии семь лет убеждали бизнес, что ему это выгодно».

Изменения оценочной деятельности: за и против

Закрытость и внезапность продвижения изменений в сферу независимой оценки позволяет лишь строить догадки об аргументах в их поддержку. Сегодня такая оценка является обязательной для государственного и коммунального имущества. Все регуляторные, лицензирующие и контролирующие полномочия сосредоточены в руках ФГИУ. При нем работает наблюдательный совет, в который на паритетных началах входят представители ведомств и профессиональных организаций независимых оценщиков. Его роль —консультационная и совещательная. Представители организаций оценщиков входят в экзаменационную комиссию, которая экзаменует и выдает квалификационные свидетельства оценщикам.

Коррупционность независимой оценки при продаже или аренде госимущества стала уже притчей во языцех: два обладающих лицензией специалиста один и тот же объект оценят в 10 тысяч и в миллион — в зависимости от вашей заинтересованности… Но будут ли способствовать преодолению этой ситуации «поправки-2» к проекту № 0971? По мнению президента всеукраинской общественной организации «Ассоциация специалистов оценки» Степана Максимова, первым шагом в этом направлении должно стать обязательное внедрение открытости и гласности при распоряжении госимуществом. Гарантии реализации этих принципов ничтожны в существующей нормативной базе. Они не предусматриваются и поправками.

Одной из причин копеечной оценки государственного или коммунального имущества является ориентация независимых оценщиков на балансовую стоимость. Поправки предусматривают отказ от этого принципа, но при этом ничего не предлагают взамен. Новый подход уполномочен разработать Совет по оценочной деятельности. Если, конечно, захочет.

Ряд предложений явно идет вразрез с международной практикой и здравым смыслом. По мнению С.Максимова, распространение обязательной независимой оценки на сделки частных лиц с недвижимостью или автомобилями требует серьезного общественного обсуждения. В мировой практике с этим прекрасно справляется рынок.

Профессиональные организации оценщиков Украины фактически лишают какого-либо влияния на сферу оценочной деятельности. Однако в мире доминирует обратная тенденция — усиления роли этих саморегулирующихся организаций. По словам С.Максимова, недавние законодательные изменения в России преследуют именно такую цель.

Последствия…

Если общественно полезные цели «поправленных» законопроектов весьма сомнительны, то зачем они нужны? И каковы будут их последствия?

По мнению С.Голова, в случае с электронной отчетностью, «речь идет о введении дополнительного неофициального налога на бизнес». По подсчетам аудиторских организаций, затраты бизнеса только на приобретение ключей ЭЦП и специального ПО составят более 3 млрд. гривен в год. Это без платы за услуги «операторов». По расчетам Министерства финансов, дополнительная финансовая нагрузка на бизнес будет еще больше: около 10 млрд. гривен. Потери государства могут составить около 3 млрд. грн. доходов бюджета в год и 0,5 млрд. и более прямых расходов из бюджета. Эти оценки обнародовались в мае на круглом столе в ЛигаБизнесИнформ.

Интересно, что в одной из первых версий поправок к «аудиторскому законопроекту» Совет по информатизации бухучета создавался при Минфине. Однако руководство министерства выступило категорически против этой идеи. И инициаторы поправок переместили совет под крыло Госкомсвязи.

Каковы будут потери бизнеса, граждан и государства при внедрении схемы с независимой оценкой — неизвестно. Очевидно, что в разы больше вышеприведенных расчетов.

Размеры доходов «операторов», оценщиков и тех, кто будет регулировать их деятельность, явно уносятся ввысь. Очевидные доходы «операторов»: платежи за ПО, ключи ЭЦП и их услуги, «сделки» с финансовой отчетностью, включая «задержки», шантаж… История с тендерами демонстрирует удивительное разнообразие связанных поборов. Напомним, платят несколько миллионов юрлиц. «Держатели» совета: рента с «операторского» бизнеса, подношения за «решение вопросов», коих будет не счесть…

В случае с оценкой, держатели совета получают монопольную ренту с громадного рынка. В стране только квартир пара десятков миллионов, в год продается-покупается не менее полумиллиона автомашин. А еще обязательная оценка уставных фондов предприятий, их сделок… Схема хитрая: оценка будет действительна очень короткий срок, потом потребуется новая. А еще де-факто монополия на обучение, сертификацию и лицензирование оценщиков…

Десятки миллиардов гривен в год?

Не менее важным является утрата государством полномочий по регулированию как бухучета, так и оценочной деятельности. Тот же Минфин сможет утверждать национальные стандарты бухучета только после положительного вывода совета. А правительство и Фонд госимущества фактически потеряют полномочия по методическому и нормативно-правовому регулированию оценки имущества.

Более того, Совет по оценочной деятельности станет весьма привлекательным инструментом захвата государственных и коммунальных активов. «Сам себе коллегиальный господин».

По мнению С.Голова, «одно из политических последствий принятия закона будет заключаться в том, что Украина утратит возможность интегрироваться в европейское сообщество в сфере отчетности». Это также значительно усложнит переход Украины на международные стандарты.

В целом, «поправленные» законопроекты постоянно вызывают в памяти институты, структуры и схемы, связанные с аферой в системе госзакупок. Это совпадения или речь идет о чем-то большем?

Немного о «минном деле»

В начале 90-х годов на вооружение российской армии была принята новейшая противотанковая мина ТМ-89. Мощным кумулятивным зарядом она прожигает дно танка и уничтожает экипаж. По мнению экспертов, ее практически невозможно извлечь, поскольку она взрывается при появлении поблизости любого металла.

Рассматриваемые законопроекты, как и уже отмененное законодательство в сфере госзакупок, подобны этим минам. Заложенным в основу государственности Украины. Среди политологов распространена теория, что современные государства незаметно преобразуются в «государства-корпорации». Сохраняя формальные институты и правила государства, они разъедаются изнутри частными интересами национальных и международных компаний и их конгломератов. Под их давлением государство начинает сбрасывать социальные и регуляторные функции, но оставляет контроль над территорией. Государства «коррумпируются» в первоначальном смысле этого латинского слова (corruptio — порча, разложение). Первыми жертвами становятся государства слабые.

Не этот ли процесс стоит за этими законопроектами? Ситуация с Тендерной палатой и двумя советами означает, что государство в лице парламента сознательно передает ответственность за ключевые сферы экономики и государственного управления в частные руки. В руки квази-государственных организаций. Они получают монопольное право принимать ключевые решения, но при этом не несут обычной для органов власти ответственности. Институты государства (Минфин, Фонд госимущества, Минэкономики, АМКУ…) выступают в роли «свадебного генерала», которые новоявленные советы и палаты всегда могут обвинить в своих промахах. Происходит дичайшее смешение функций и полномочий между законодательной, исполнительной, отчасти судебной властью и, по сути, частными организациями. Выдача лицензий и разрешений народными депутатами — абсурд. В этом смысле Украина предстает действительно уникальным случаем. Ибо разложение и перерождение происходит вместе с коренным изменением институтов и правил.

При этом частные локальные интересы не забывают о своем материальном благополучии. Тому свидетельство «консультанты» госзакупок и «операторы электронной отчетности», как правило, связанные с членами палат и советов. А уж их «откатные» возможности очевидны.

В случае с «тендерной миной» слетела лишь гусеница танка. Но даже ее ремонт потребовал целых три года! И он еще не закончен, поскольку новый закон о госзакупках до сих пор не принят. Что случится, если будут узаконены схемы с электронной отчетностью и оценочной деятельностью? Тут даже пляски вокруг газовой трубы покажутся детским лепетом…

Минеры — два шага вперед!

Чьи интересы стоят за поправками к законопроектам №0971 и 0975? И каковы перспективы их принятия?

Авторами скандальных поправок к «аудиторскому закону» были В.Макеенко (ПР, комитет по бюджету), В.Шпак (Блок Литвина, комитет по бюджету), Р.Зварич («НУ—НС», комитет по правовой политике) и М.Полянчич («НУ—НС», комитет по аграрной политике). Впрочем, М.Полянчич не фигурировал среди авторов последних версий поправок.

Автором ключевых поправок к «биржевому проекту» выступил только В.Шпак.

Являются ли эти лица реальными инициаторами новшеств? Сергей Терехин порекомендовал автору статьи искать их в списке авторов законопроектов в сфере госзакупок, которыми Рада засыпалась с 2005 года. По мнению С.Терехина, поправки — это их «новые идеи по зарабатыванию денег». Список очень длинный.

Это направление поиска приводит к комитету по экономической политике, который одобрял поправки и выносил их на второе чтение. Это своеобразный «комитет тендерных президентов». Глава комитета коммунист А.Ткаченко был почетным президентом и главой наблюдательного совета Тендерной палаты Украины, его первый зам бютовец Сергей Осыка — главой Ревизионной комиссии ТПУ, глава подкомитета по госзакупкам Антон Яценко — вице-президентом ТПУ. А вот бютовец Олег Лукашук, бывший член набсовета палаты, ныне руководит подкомитетом по госрегулированию… аудиторской деятельности и бухгалтерского учета.

Примечательно, что, по словам С.Голова, работу совещания по «аудиторскому законопроекту», на которое его пригласили, вел А.Яценко (хотя он глава подкомитета по вопросам госзакупок)…

Вокруг «поправленных» законопроектов с мая идет непубличная борьба внутри фракций. Известно, что «аудиторский проект» был предметом ожесточенных дискуссий внутри «теневого уряда» ПР. В тот момент он трижды вносился в повестку дня Рады, судя по данным сервера ВР.

Комитет по вопросам налоговой и таможенной политике во главе с С.Терехиным выступает против включения проектов в повестку дня. У Партии регионов похожая позиция, которую прилюдно выражала Инна Богословская. Внутри же фракции труд вооружить коллег контраргументами для борьбы с поправками взяла на себя Елена Лукаш.

Глава блока своего имени Владимир Литвин сообщил «ЗН», что «его фракция будет однозначно голосовать против проекта № 0971, поскольку она боролась и против Тендерной палаты. А позиция В.Шпака… Фракция не может запретить народному депутату предлагать законопроекты».

По словам С.Терехина, отношение фракции БЮТ будет определяться на днях на заседании экспертного совета фракции. Не удалось точно выяснить, есть ли консолидированная позиция у ПР и «НУ—НС».

А между тем, по кулуарам Рады уже загуляла информация, что одному активному противнику проекта предлагали сотни тысяч долларов в неделю (!) за нейтралитет. Предложения, от которых трудно отказаться. И список проверенных тендерных сторонников велик…

В любом случае, голосование по этим законопроектам станет лакмусовой бумажкой на цвет тех ценностей, которые действительно исповедует та или иная политическая сила. Как и попадание В.Шпака, В.Макеенко, Р.Зварича, А.Яценко, С.Осыки, О.Лукашука и других в предвыборные списки партий и блоков в случае досрочных выборов.

Лидерам фракций стоит задуматься о совсем другой стороне императивного мандата и подобных рычагов «дисциплинирования» депутатов. Ведь миллионы избирателей и предпринимателей не будут разбираться в тонкостях кулуарной политики. Если очередные бессмысленные платежи свалятся на них с подачи того же В.Шпака, то электоральный урон понесет именно Блок Литвина, а не БЮТ…