Заглянуть за горизонт

Горизонт — это тот предел, который ограничивает наше видение. То, что находится за его линией, остается тайной, по крайней мере до тех пор, пока не пройдешь определенный отрезок пути. К сожалению, порой оказывается, что ты выбрал неверное направление. Историю независимой Украины можно сравнить с движением вперед без карты и компаса, с ориентиром только на видимую линию горизонта. О том, что мы движемся в неверном направлении, удается понять только тогда, когда часть пути пройдена, и зачастую приходится возвращаться в исходную точку.

Опыт государственного строительства засвидетельствовал, что украинской политической элите не хватает одного важного качества — способности заглянуть за горизонт, рассмотреть возможные сценарии развития страны. Вопрос не в разработке очередного бюрократического творения, носящего гордое название «Концепция государственной региональной политики, принятая в 2001 году (концепция эта, заметим, остается действующей, несмотря на то, что в 2008 году Кабмин создал очередную рабочую группу по разработке новой концепции), формулирует главную цель этой политики следующим образом: «создание условий для динамичного, сбалансированного социально-экономического развития Украины и ее регионов, повышения уровня жизни населения, обеспечение соблюдения гарантированных государством социальных стандартов для каждого ее гражданина, независимо от места проживания, а также углубление процессов рыночной трансформации на основе повышения эффективности использования потенциала регионов, повышения действенности управленческих решений, усовершенствования работы органов государственной власти и местного самоуправления».

Ответ слишком общий и дает широкое поле для трактовки. Например, «обеспечение гарантированных государством социальных стандартов» можно понимать как необходимость равномерного распределения средств между регионами-донорами и регионами-реципиентами. А «повышение действенности управленческих решений» — как неукоснительное выполнение всех планов, исходящих от центра, даже если они противоречат местной специфике. Собственно говоря, это и происходило в последние годы.

Подобная порочная практика региональной уравниловки вызывает постоянные нарекания со стороны областей, где производится львиная доля валового внутреннего продукта страны, а также постоянные споры о том, «кто кого кормит». Это никоим образом не способствует укреплению единства украинского общества, и без того ослабленного разногласиями на культурно-исторической почве.

Существующий Закон «О стимулировании развития регионов» также не дает ответа на вопрос о сути региональной политики. Значительная часть его направлена на решение проблемы депрессивности территорий.

Конечно, региональную политику можно понимать и как инструмент преодоления депрессивности. Но если следовать критериям, заложенным в законе, то у нас в состоянии депрессивности окажется половина страны.

Закономерен также вопрос, можно ли с Печерских холмов различить истоки депрессивности, например, Украинского Придунавья и северных районов Одесской области. А они разные. Также как различными могут быть и методы их лечения. Если в одном районе достаточно создать новое предприятие по переработке сельхозпродукции, то в другом требуется более комплексный подход. Проблемы эти в гораздо большей степени понятны местной власти, чем центральной. В конце концов, не будет же правительство решать, нужна ли в райцентре Н. новая больница, стоит ли обновлять автотрассу между городом К. и городом М., какие виноградники закладывать в хозяйстве Б. и тому подобные вопросы.

И наконец, кризис показал, насколько тонкая грань отделяет депрессивные территории Украины от экономически развитых.

Поэтому, при всей важности таких задач, как преодоление депрессивности и обеспечение социальных стандартов для всех граждан, региональная политика не может быть сведена исключительно к их решению. Ее главная цель значительно шире — создать условия для максимального раскрытия и использования внутреннего потенциала регионов.

В этом контексте и административно-территориальная реформа, и реформа местного самоуправления должны рассматриваться прежде всего как создание условий для реализации государственной региональной политики.

Путаница же возникает, во-первых, из-за того, что любая реформа местной власти рассматривалась политическими силами исключительно как технологическая мера, инструмент в борьбе за власть и влияние в целом по стране. При этом упускается из виду главная цель реформы — демократизация политической системы, приближение ее к европейским стандартам, расширение участия граждан в управлении как государством, так и конкретными территориями. Можно сказать, что причинами провала на протяжении последнего пятилетия всех планов реформы местного самоуправления, административно-территориальной реформы были не только их очевидные недостатки, не только отсутствие политической воли, не только серьезное сопротивление на местах, но и непонимание того, зачем, собственно говоря, необходимо эту реформу проводить. Кроме того, почему-то существовало мнение, что расширение прав местного самоуправления может привести к непредвиденным политическим последствиям, федерализации страны и, как самый плохой сценарий, ее распаду.

Во-вторых, отсутствует понимание того, что реформа местного самоуправления должна носить комплексный характер и включать в себя не только, например, передачу полномочий от областных и районных администраций областным и районным советам. Самый простой путь не всегда является самым эффективным и его конечный результат может существенно отличаться от того, который был задуман инициаторами реформы.

Причина этого в двойственной сути местного самоуправления, которое, с одной стороны, в силу делегированных ему государством полномочий выступает как орган власти, с другой — является институтом гражданского общества. К сожалению, в Украине приоритет отдается как раз властным функциям местного самоуправления.

Вместе с тем недостатки бюджетной системы, высокий уровень тенизации экономики, неразвитость институтов гражданского общества, отсутствие политической культуры приводят к тому, что житель села, города, определенной территории не ощущает себя налогоплательщиком, который содержит местную власть и перед которым эта власть ответственна за свои действия. Поэтому простое расширение полномочий органов местного самоуправления не приведет автоматически к усилению гражданской активности.

Следовательно, наряду с расширением полномочий требуется масштабная бюджетная и налоговая реформы, увеличение финансовой основы местных советов. П. 4 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Украиной, говорит о том, что «финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов».

Расширение финансовой базы неизбежно увеличит возможности местной власти в реализации на территории регионов важных инфраструктурных проектов — газификации, водоснабжения, развития средств связи, ремонт и строительство автодорог.

В-третьих, реформа местного самоуправления, в свою очередь, является базисом для столь необходимых гражданам Украины реформ. Как справедливо заметил президент Украины Виктор Янукович, без расширения прав и полномочий местного самоуправления «практически невозможно приступить к жилищно-коммунальной реформе, реформе в органах образования, здравоохранения, конституционного обеспечения».

Опять же, все перечисленные реформы пытались проводить и ранее. Однако в каждом отдельном случае мы сталкивались с узковедомственным подходом, который вырабатывался, как правило, без учета специфики каждого из регионов, без консультаций с органами местного самоуправления. В итоге все выходящие из-под пера киевских чиновников мегапроекты очень часто были мертворожденными. Как результат, жилищно-коммунальная сфера продолжает и дальше разрушаться, не только создавая дискомфорт большинству граждан, но и представляя ощутимую угрозу их жизни, уровень образования падает, о таком понятии, как профилактика заболеваемости, мы уже основательно забыли.

В-четвертых, расширение финансовой базы местного самоуправления не приведет автоматически к процветанию всех без исключения территориальных громад и не устранит сам принцип бюджетного выравнивания. Например, существует острая проблема малых городов, собственная финансовая и промышленная база которых сегодня не дает им достаточных ресурсов для устойчивого развития. Например, в Одесской области находится 15 малых городов, где проживает практически каждый пятый житель области, в Автономной Республике Крым таких городов 11, очень много таких городов в Донецкой (35), Львовской (39) областях. В Украине в 2004 году принята Общегосударственная программа развития малых городов, однако ее выполнение постоянно вызывает вопросы, и это подтверждает тот факт, что в нашей стране проблема не с законами, а с их исполнением.

В-пятых, помня о двойственной сути местного самоуправления, необходимо обеспечить баланс между государственными интересами и интересами территориальной громады. Как ни парадоксально это звучит, должна быть сформирована система сдерживаний и противовесов, общественного контроля с одной стороны и государственного — с другой.

Для воплощения серьезных преобразований, как вообще для реализации каких-либо долгосрочных проектов, необходим политический и общественный консенсус, который до недавнего времени отсутствовал в стране. Консенсус вовсе не всеобщий «одобрямс» спущенных сверху директив, а элементарное понимание того, что «это»необходимо делать, причем сегодня, а не через три-четыре-пять лет, когда будет поздно. Необходимо также осознавать, что некоторые из этих реформ не будут вызывать особого восторга у наших сограждан. Но оставлять все как есть в надежде, что все само собой «рассосется», нельзя.

Любой финансово-экономический кризис, подобный нынешнему, является испытанием не только для экономики страны, но и для других сфер жизнедеятельности человека. Взять хотя бы жилищно-коммунальную сферу. Если в период кризиса 90-х годов ЖКХ еще как-то выживал в условиях массовых неплатежей, поскольку и инфраструктура была менее изношенной, и энергоносители дешевле, то сегодня ничего подобного произойти не может. С подписанием газовых соглашений с Россией Украине удалось избежать радикального повышения цены на газ для населения. Но это скорее отсрочка, дающая нам шанс провести необходимые преобразования, чем решение проблемы.

С избранием нового президента, формированием парламентской коалиции, правительства и исполнительной власти на местах появилась надежда на то, что столь необходимым изменениям будет дан зеленый свет. Понятно, что на это понадобится определенный срок.

Ситуация в стране остается очень тяжелой. Украине понадобится значительно больше времени для преодоления последствий финансово-экономического кризиса, чем другим странам Восточной Европы. Однако борьба с кризисом не должна служить оправданием затягивания реформ. Тем более что расширение прав, полномочий и ответственности регионов позволит решить масштабные задачи модернизации страны.