Верификация: от революции к компромиссам

ZN.UA продолжает следить за скандалом, разгоревшимся две недели назад вокруг Минфина из-за телефонной верификации соцвыплат, которую начала проводить выигравшая тендер ДП "Главинтех" коллекторская компания "Дельта М" (ZN.UA №46, "Верификация: как убить идею").

Известно, что в Минфине начато служебное расследование на предмет соблюдения требований к обработке, сохранению и использованию информации с персональными данными. Его результаты пока неизвестны. Однако не меньшие опасения вызывает то, что этот скандал, случившийся на фоне отставки инициатора проверки всех соцвыплат - главы Управления верификации и мониторинга выплат Андрея Рязанцева, может стать подходящим информповодом, чтобы убить саму идею верификации, запуск которой с самого начала сопровождался большими трудностями. Дополнительные основания так думать дают объявленные в СМИ руководством Минфина изменения методов работы по верификации и курс на сближение с Минсоцполитики, которое изначально саботировало идею верификации, не желая передавать свои базы, и пытаясь при этом проводить собственные, часто весьма неоднозначные проверки.

К сожалению более чем за неделю Минфин так и не удосужился ответить на вопросы ZN.UA как по поводу упомянутого тендера, так и в отношении результатов и перспектив верификации в целом. Тем не менее, на нашу просьбу откликнулся Андрей Рязанцев. На момент нашего разговора приказ о его увольнении ожидал подписи.

- Андрей Викторович, каковы настоящие причины вашего ухода из Минфина? Говорят, вас "попросили", когда еще не было никакого шума по поводу телефонной верификации. Почему?

- Это простой и в то же время самый сложный вопрос. Было определенное видение построения системы верификации, заложенное еще при ее создании. А потом это видение, мне кажется, изменилось, поскольку наши действия постоянно вызывали конфликты между министерствами, чего, естественно, в правительстве никто не хочет, ведь у каждого существуют какие-то свои амбиции.

Верификация, которая, собственно говоря, была создана в декабре прошлого года, слетела с колес, и уже на этот год в бюджет было заложено 5 млрд грн экономии. Учитывая, что постановления, регламентирующие возможности и действия верификации, были приняты в марте, мы работали с теми базами, которые могли найти. Скажем так - в полуручном режиме.

Изначально стоял вопрос: есть ли такая проблема вообще? Вроде бы все о ней говорят, но пока не зафиксируешь, точно сказать нельзя. Даже развитые государства, создавшие контролирующие мегаструктуры, по сей день фиксируют у себя 3–7% неправомерных выплат в соцсфере. У нас, при том, что соцвыплаты составляют 43% от всех расходов государства, - 0,9% от проверенных. Учитывая отсутствие централизованных баз, единой методологии выявления фрода ("мертвые души", сомнительные документы и пр.) и неправомерных, нецелевых выплат (когда человек, подавая документы на выплаты, занижает свое имущественное состояние, пользуясь тем, что у нас все делается на основании бумажных справок, имеющих свою цену), надеяться на чудо вряд ли стоит. Верификация должна была дать глобальный экономический эффект.

- Но не дала.

- Первой и главной задачей было - показать наличие или отсутствие проблемы. Собрав данные по примерно 20 млн человек, мы начали делать простые перекрестные проверки, сверяя, например, реестр получателей соцвыплат с базами данных МВД на предмет потерянных, украденных или же числящихся за умершими людьми паспортов; с ДФС - закрыт ли идентификационный код по причинам смерти или выезда за границу, и т.д.

Потом перешли к более сложным сверкам - тройным и четверным. Результаты выдавали в режиме рекомендаций. Все прекрасно понимают, что на сегодняшний день разные базы данных в государстве имеют разную точность, и учитывая, что каждый раз они создаются заново вручную, наверняка сказать, что мы собрали всю информацию об одном человеке, в большинстве своем довольно сложно - не существует единого идентификатора. Если в одних базах указывается ИНН, номер паспорта, ФИО и т.д., то, допустим, загсы имеют только ФИО и дату рождения. Уровень ошибки там более высок, ведь нельзя с точностью сказать, являются ли два человека с идентичным набором данных одним человеком - или все же двумя разными.

Поэтому рекомендация - это не задание на остановку выплаты. Приведу пример с землей. Любые приобретения на сумму более 50 тыс. грн (земля, недвижимость, автотранспортные средства), совершенные за 12 месяцев до момента обращения за субсидией, не дают права на ее получение. Нам передают перечень людей, приобретавших земельные участки. Но потом оказывается, что там указана дата на момент внесения в реестр. Переход же права собственности на землю связан со многими процедурными моментами и требует много времени. Люди приносят договора, и это нормально. То есть наши рекомендации - это основание для дополнительной проверки. Мы сужаем группу риска.

При этом все же следует отметить, что есть большое количество действительно проблемных выплат. Мы сгенерировали 1 млн 400 тыс. рекомендаций (приблизительно на 1,9 млрд грн в месяц), но в государстве не существует механизмов, которые дали бы возможность их проверить. Для этого нужен фидбэк, в том числе для того, чтобы отточить технологию построения рекомендаций. И тут возникает конфликт интересов: получается, что люди, назначающие эти выплаты даже там, где они нашли проблему, должны сказать: мол, извините, кто-то 10 лет получал пенсию за умершего, это неправильно, поэтому возбудите против нас криминальное дело. Естественно, никто на это не настроен.

Этот конфликт интересов мы понимали изначально. Поэтому нужна была альтернативная система проверки. Опираясь на свой опыт управления банком, я считаю, что верификация и вообще процесс контроля над соцвыплатами должны быть выделены. В моем понимании это приблизительно сходные вещи. Минсцополитики и люди, выдающие соцпомощь, - это продавцы, обязанные находить и предлагать помощь, нуждающимся в ней людям. Но контроль рисков должны осуществлять люди со стороны.

Одну из проверок проводила ГФИ, когда еще была под Минфином. Что-то самостоятельно проверяли области, что-то - собесы (мы создали рабочую группу с Минсоцполитики). Но самый высокий процент подтверждений был в ГФИ, как в сторонней, не заинтересованной организации. Подтверждалась фактически каждая четвертая рекомендация. ГФИ задокументировала около 8 тысяч нарушений на 60 млн грн. Из 64 проверенных УТСЗН по 36 материалы были переданы в правоохранительные органы. Было возбуждено 20 криминальных дел.

Хотя ГФИ не могла охватить такой большой объем, в результате мы убедились: проблема есть. Но решать ее в условиях такого сопротивления, как сегодня, невозможно.

Я предлагал создать модель по западному образцу (как в Румынии, Великобритании), когда контролем над соцрисками занимается отдельная структура. Эту концепцию мы предлагали на комитетских слушаниях в ВР. Как альтернатива, туда входили телефонная и физическая верификация аутсорсинг. Построение очень большой структуры, которая сможет все это перерабатывать, с моей точки зрения, не имеет смысла. Есть смысл работать с базами данных и выделять группу риска, а уж дополнительную проверку должна проводить либо госструктура, либо аутсорсинг - контакт-центр или какие-то другие организации. Все это изначально входило в общую концепцию развития верификации, с которой все вроде бы были согласны.

Но у каждого министерства, ведомства - свое поле. Сопротивление системы, постоянно вспыхивавшие локальные очаги конфликта привели к изменению первоначального видения концепции верификации.

Как менеджер, я бы, наверное, тоже принял решение вначале потушить локальные очаги, попытаться посадить всех вместе, привлечь все госресурсы, отбросить то, что вызывает конфликт интересов, а потом как-то строить что-то системное. Как именно? Я не знаю. На сегодняшний день мне непонятно, какой будет концепция. В этом случае ее, очевидно, придется полностью менять и перерабатывать.

Моей задачей было сдвинуть с мертвой точки проблему, показав, что она есть. Сейчас вопрос в том, как эта лодка поплывет дальше. В каком ключе будет строиться закон о верификации, зависит от того, в чьих руках и на чьем поле останется мячик этих проверок.

- Вернули ли вы заявленные 5 млрд грн в бюджет?

- Это сказать сложно. Все зависит от того, каким образом будут обработаны наши рекомендации. Мы отправили общий объем информации на 1,9 млрд грн в месяц (около 20 млрд грн в год). Сколько из этого подтвердится, мы не можем сказать. Структура построения проверки на сегодняшний день не работает. Нет фидбэка, система не возвращает результативность.

Кроме того, программа финансирования так и не была запущена. Мы должны были построить реестр, создать аналитическую платформу, позволяющую проводить более широкие сверки и выдавать более четкие, точечные решения. Телефонная и физическая верификации пошли только в пилотных проектах. Хотя в бюджете было предусмотрено, что это будет довольно широкомасштабная программа - 2 млн звонков и около 100 тыс. визитов. До этой фазы мы не дошли.

- Кому принадлежит идея о проведении тендеров по телефонной и физической верификации, выигранных "Дельта М"?

- Это все было записано в концепции. Есть план работ, бюджетный паспорт. Постановлением Кабмина были предусмотрены аутсорсинговые услуги третьих лиц в проведении телефонной и физической верификации. Как один из инструментов для достижения поставленной цели.

- То есть проверка коллекторской фирмой - это нормально?

- Нужно пользоваться имеющимися сегодня возможностями, либо просто не делать ничего. Подавалось на контакт-центр. Ну, так у нас построена система торгов. Она ориентирована на ценовой подход и не предусматривает возможность исключить, например, коллекторские компании. Компания, имеющая контакт-центр и могущая за определенное время осуществить определенное количество звонков, может предложить свои услуги и свою цену.

- Известно, что тендеров было пять. Три из них отменены. Почему?

- С чем была связана отмена основных тендеров, мне сложно сказать. Потому что один из них - это было построение реестра на основании 151-го постановления Кабмина, где указано, что в обмен на каждую гривну, уходящую из казначейства, мы должны получать информацию о том, кому она уходит, - то есть перечень физических лиц с самого низа. Туда входили система оценки доходов непрямыми методами и скоринговые модели, также бывшие в утвержденной концепции верификации.

- Почти во всех как проведенных, так и отмененных тендерах присутствовала некая дисквалифицированная фирма "Вендикс"…

- Я за этими нюансами не следил. В управлении верификации - всего восемь человек. Я просто не успеваю принимать участие в технических процессах.

Меня обрадовало одно: во время тендеров сильно упали цены, и это означало, что за меньшие деньги мы можем сделать гораздо больший объем работ, чем планировали изначально. Насколько я понимаю, "Дельта М" выиграла по чисто ценовому показателю.

- Как случилось, что победителем оказалась компания с офисами в России - стране, с которой Украина воюет?

- А как у нас могут существовать дочерние банки "Сбербанка России"? Это уже вопросы слишком большой политики. В этом направлении официальной позиции нет вообще.

- Но вы же не могли не понимать, что информация о выигранном компанией с российскими корнями тендере по проверке баз данных вызовет скандал, способный погубить ваше детище?

- Таких скандалов сегодня можно поднять массу. Например, меня удивляет, почему никто не шумит по поводу того, что все справочники всех городов Украины (с ФИО, адресом и номером телефона) висят в Интернете.

- В данном случае, кроме всего прочего, речь идет о персональных данных переселенцев, а дальше в презентации указаны участники АТО и их семьи…

- Давайте определимся с тем, что такое персональные данные. Это набор данных, по которым можно безусловно идентифицировать человека.

- Уже зная дату рождения, ФИО, телефон, вы проверяете адреса как регистрации, так и фактического места проживания. Разве это не персональные данные? Есть записи телефонных разговоров…

- Кого-то с кем-то. Я тоже сейчас могу позвонить своему другу. А потом скажу вам: мне только что звонили из компании "Рога и Копыта" и требовали какую-то информацию.

Мы не передавали персональные данные. Согласно актам приема-передачи, передавались данные, по которым невозможно идентифицировать человека.

Идентифицировать можно по ИНН, серии и номеру паспорта, и теоретически - по ФИО и дате рождения. Именно этот набор данных присутствует в реестре гражданских состояний граждан.

Если есть, например, ФИО, дата рождения и адрес - это уже считается персональными данными. Но номер телефона, ФИО в совокупности с адресом, - это не те данные, по которым можно идентифицировать человека. С таким же ФИО и по такому же адресу может находиться еще один человек, но на 50 лет младше.

Я бы не хотел, чтобы эти понятия подменялись.

Кроме того, я не понимаю, почему вдруг все возмутились звонками ВПЛ, а не субсидиантам, например. В перечне, полученном "Дельта М", были разные виды соцвыплат. Затрудняюсь сейчас сказать, в какой пропорции - какие. Мы отбирали их по принципу "мертвых душ" и тех, кто уже продолжительное время находится за границей. "Дельта М" даже не знает, какие категории в ее перечне.

Все, что делалось, было в правовом поле и не имело цели зацепить ВПЛ. Нарушений по ВПЛ в общей сложности - всего 17%. В нашем списке из пяти рекомендаций они занимают четвертое место. Первые три - жилищные субсидии (39%), выплаты по безработице (22%) и пенсионные (20%). Но чуть что, все сразу начинают кричать о переселенцах. Да, это выплаты с повышенным уровнем риска. Тем не менее, какого-то предвзятого отношения к ним у нас никогда не было. Мы, наоборот, пытались максимально расширить гамму получаемой информации и выдаваемых рекомендаций. Например, только по сомнительным документам их 379 тысяч. Около 70–80 тысяч - это закрытые коды в связи со смертью или выездом на ПМЖ за границу. Еще пример: центры занятости выплачивают безработным наперед до 50 тысю грн на открытие собственного бизнеса. Мы проанализировали: 92,4% из этих людей бизнес не открывают. Здесь работы - непочатый край.

- Я могу объяснить, почему шум поднялся именно из-за ВПЛ. Это уже некая общность, права которой часто нарушаются, тогда как субсидианты - просто большое количество разных людей.

- Происходила передача ФИО и номера телефона - больше ничего. И только тех, кто является получателем соцвыплат. Данные обрабатываются только по ним.

- В Технических требованиях, согласно условиям тендера по проведению телефонной верификации, перед исполнителем стоит задача: проверить ФИО, серию и номер паспорта, адрес регистрации и адрес проживания, контактный номер телефона (в случае контакта с третьими лицами), семейное положение, ИНН, информацию о трудоустройстве, работодателя, адрес места работы. Такой набор уже, безусловно, становится персональными данными. Получается, что "Дельта М", может, и не получила от заказчика базу персональных данных, но она станет таковой после их проверки. Кто разрабатывал эти требования, и предусмотрена ли защита данных?

- Согласно законодательству, техзадание разрабатывает тот, кто проводит тендер как заказчик, то есть ГП "Главинтех". Они утверждают, что, согласно условиям договора, всю собранную информацию "Дельта М" после передачи заказчику должна у себя уничтожить. Защита информации предусмотрена условиями договора.

Основные меседжи, которые я бы хотел донести. Во-первых, персональных данных в том, что мы передали, нет. Во-вторых, на сегодняшний день не существует какого-либо законодательного ограничения на участие в торгах в Украине компании с российскими корнями.

- Сколько все-таки было выделено денег на проведение тендеров? Согласно ответу А.Данилюка на запрос депутата Я.Маркевича, к 1.06.2016 г. ассигнования по этой программе ГП "Главинтех" получил в сумме 11 млн грн.

- Программа изначально была на 40 млн грн. Потом ее сократили на 15 млн. Но, собственно, мы использовали из нее только ту сумму, на которую выиграла торги "Дельта М". Оставшиеся деньги станут экономией госбюджета. Не знаю, хорошо это или плохо. Скорее, плохо. Потому что у развитых государств, таких как США, Великобритания, Австралия затраты, на электронную верификацию составляют 1 к 14 (вкладывается одна гривна, чтобы вернуть 14), а на телефонную и физическую - 1 к 4. То есть государство готово платить 25%, чтобы не допустить потери 100%.

Меня удивляет в этом то, что никто не смотрит на другую сторону медали. Мы понимаем, что огромное количество денег идет в никуда. Но при этом большое возмущение вызывает попытка проверить правомочность их выплат. В Ирландии социальный инспекторат имеет абсолютно все законодательные функции. Только арестовывать человека они идут вместе с полицией. Там инспектор пьет воду из бутылки, в которую вмонтирована камера, и снимает лежачего, по документам, инвалида, который таскает у себя в огороде ящики.

- С этой целью в условиях тендера было прописано фотографирование жилья проверяемых?

- Нет. С целью контроля над выполнением поставленных задач представителями компании, выигравшей тендер. Если телефонный разговор можно записать, то и здесь должна быть какая-то отчетность для контроля над целевым использованием госсредств.

- Насколько я поняла, главной причиной вашей отставки стало нежелание ссориться с другими ведомствами, поскольку вы - главный возбудитель конфликтов между министерствами?

- Возможно. Это постоянно вызывало напряжение. Кроме того, как человек с бизнес-подходом, я это рассматриваю как то, что не появился новый "заказчик" проекта. Нам сказали: "Строим!" - и мы начали строить. После ухода Н.Яресько и Р.Качура мы продолжали строить, а новый "заказчик" проекта не появлялся. Наверное, были какие-то и наши ошибки в работе с новым руководством. Мы не нашли нормальную коммуникацию, что приводило к непониманию. Но факт в том, что исчез "заказчик", готовый серьезно защищать, лоббировать и продвигать проект. А споры о том, чье это поле, остались.

Мне сложно сказать, что пошло не так. Мы пытались работать на опережение, подталкивали других, заставляя относиться к этому вопросу серьезно. Но вы же понимаете, здесь очень большую роль играют еще и политические аспекты. Повышение цен на энергоносители, субсидии…

- Кто сейчас займет ваше место?

- На данный момент - мой заместитель.

- Все это убьет верификацию?

- Нет. На сегодняшний день уже сформирован спрос. Это, собственно, и было моей главной задачей - донести до людей, что здесь нужно навести порядок. Минфин делает верификацию. Законодательные изменения, развитие нормативной базы - все построено. Верификация может быть другой. Я не знаю, какой она станет. Но сама реформа, процесс контроля над соцвыплатами запущен.

- Из интервью С.Марченко видно, что Минфин нацелен на сближение с Минсоцполитики. У меня, например, вызывают вопросы процессы параллельной верификации Минсоцполитики. Когда 450 тысячам ВПЛ были приостановлены выплаты, вы это перепроверяли?

- Нам этих списков никто не давал. Это было сделано до того, как мы в первый раз получили базы. Каким образом - мне сложно сказать. Мы работаем по своей технологии, пользуясь исключительно официальными источниками данных. По большому счету, эта работа сложна только из-за больших объемов. Пока мы, к сожалению, не пришли к серьезным проверкам, когда сверяются три-четыре базы, высчитываются тенденции…

- А как все это сделать, если единой базы не существует?

- Я закладывал логику, откуда нужно собирать информацию. И мы начали это делать. У нас существует три основные группы выплат: соцвыплаты, пенсии и субсидии.

По первым - есть Минсоц, районные и облуправления, а есть куча маленьких УТСЗНов, служб занятости и т.д, которые в самом низу реально выплачивают деньги. Дальше идут банки, где можно взять самую четкую информацию, кому эти деньги были начислены и кто их в результате получил. Поэтому мы сделали 151-е постановление, согласно которому кто бы из УТСЗНов, служб занятости и т.д. ни приходил в самом низу, чтобы перечислить деньги на банк, "Укрпошту", в казначейство возвращается информация, кому он выплатил. А потом мы берем информацию из банков, кому они выплатили. Это то, что касается казначейства. Тут обслуживается все, кроме Пенсионного фонда. Здесь мы имеем приблизительно 40–50 млрд грн в год.

Та же схема в Пенсионном фонде. И третья крупная выплата - субсидии. Но они не в денежной форме. Их собрать сложнее всего. Но возможно. И все. Вот вам реестр, из создания которого делается что-то такое… А все потому, что одно дело - реестр тех, кто может получать выплаты. И другое - реальных получателей.

- Зачем же столько шума, времени, денег, два займа от Мирового банка?..

- Вы меня об этом спрашиваете? Я знаю, что стартовая цена тендера на создание реестра по 151-му постановлению, который мы объявляли, была 4,3 млн грн.

- Вскоре после первых заданных в ФБ вопросов по поводу странных звонков переселенцам вице-премьер П.Розенко выложил ссылку на тендер Минфина на сайте госзакупок. Чтобы так быстро среагировать, об этом нужно было знать.

- Я не хочу об этом говорить. Верификация не вызывала восторга ни у кого. Но происходящее сейчас, мне кажется, больше направлено в сторону единства. Когда все правительство будет решать проблему верификации совместно. Это политика. Я в этом не специалист. То, что многие перекрестились, когда я ушел, в этом я уверен. Но с моей точки зрения важно, что верификация нужна стране однозначно. Ее хотят сделать по-другому? Хорошо. Но пусть ее сделают.

- А как вы себе это представляете?

- Существует видение, что это можно сделать совместно с социальным блоком. Но если подходить к этому глобально, лидер такого проекта должен быть выше, чем эти два министерства, чтобы он мог ставить им задачи. Кто-то должен стать заказчиком нового процесса. Ключевых игроков у нас может быть только два - уровень руководства Кабмина или же, если это законодательно пропишет ВР, сама ВР. Третьего варианта нет. Иначе эта машина будет играть в перекидывание мячика с поля на поле, без острых атак.

***

Возможно, история с персональными данными и получившей их коллекторской фирмой с российскими корнями - прокол в ходе реформы. Загнанные войной и властью ВПЛ, а также оказывающие им помощь общественные организации оказались более организованными и акцентировали внимание на проблеме. Но она не должна отвлекать от более глобальной проблемы, решавшейся в ходе этой реформы. Где такой же скандал по поводу уходящих из бюджета миллиардов? Почему никто не спешит их возвращать, выполняя рекомендации по результатам верификации? Создать действенный механизм - для этого у министра А.Данилюка должно бы хватить политической воли. Ведь, заходя в Минфин, он обещал превратить его "из министерства бухгалтерии в действительно сильную структуру".

Увы, команды у этой реформы на уровне ключевых должностных лиц, принимающих решения, пока не сложилось. О том, что проект верификации сегодня не в приоритете, говорит и урезанный на него бюджет. Любая реформа - революция, которую нужно довести до конца. Желательно - ее авторам. Но, похоже, революционеры больше не нужны. Нужны компромиссы. И это значит, что мы в очередной раз будем пытаться сделать пациенту пластику носа, когда он нуждается в дефибрилляторе, потому что у него отказало сердце; будем экономить миллионы на выплатах матерям-одиночкам и ликвидации института соцработников, теряя при этом миллиарды на неправомерно выплаченных пенсиях и субсидиях.