Без СЭЗ: какой должна быть экономическая политика Украины в отношении оккупированного Крыма

Государство до сих пор не ответило на вопрос, какой должна быть его экономическая политика в отношении оккупированных Россией территорий АР Крым и Севастополя. Политика как система правил, их правового регулирования и применения на практике, которая должна и защитить права граждан, и нанести экономический ущерб стране-агрессору. Вместо этого на десять лет на оккупированной территории была создана фейковая «свободная экономическая зона «Крым», хотя такие зоны, как принято во всем мире, создают для привлечения инвестиций. На здоровую голову не натянешь, но с 2014 года именно так определены особенности осуществления экономической деятельности на временно оккупированной территории (ВОТ).

Причина появления этого политико-правового уродца — той же природы, что и АТО вместо предусмотренного законом в случае вооруженной агрессии военного положения; квалификация преступлений, совершенных в условиях вооруженного конфликта на Востоке, не как военных, а по «террористическим» статьям; разный статус оккупированных территорий; лозунг «Крым — это Украина» и статус нерезидентов для украинских граждан с оккупированного полуострова; призывы к западным партнерам усилить санкции в отношении России за Крым и введение там режима СЭЗ, который действие этих санкций подрывает. Эта природа — политическая и профессиональная несостоятельность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, данные функции выполнять, помноженная на коррупцию высшего уровня.

Кратко напомню об этой одной из самых позорных страниц нашей новейшей истории. В апреле 2014 года Верховная Рада Украины приняла закон о правовом режиме временно оккупированных территорий АР Крым и Севастополя и гарантиях прав и свобод граждан, проживающих там. Раздел, который должен был урегулировать экономические отношения, решили изъять и подготовить качественный законопроект. Кабинету министров дали на это три недели. Но правительство Арсения Яценюка решение парламента проигнорировало, вместо этого 14 августа с нескольких попыток в парламенте протащили закон (авторы — Ксения Ляпина и Сергей Терехин) о введении на оккупированной территории режима свободной экономической зоны. По сути, украинский бизнес простимулировали инвестировать в оккупированную Россией экономику. Закон повлек за собой принятие нескольких дискриминационных актов: приказа НБУ №699, лишившего граждан из Крыма, наделенных статусом нерезидентов, доступа к банковским услугам на свободной территории; и постановления Кабмина №1035, ограничившего до двух десятков количество вещей, которые жители Крыма могли вывозить с собой. Остальные были приравнены к товарам и облагались пошлиной.

Как писало ZN.UA, в Киеве было три орешка, о которые Путин должен был сломать зубы в 2014-м: Крым на 70–85% зависел от поставок воды и электроэнергии с украинского «материка», в значительной степени — от поставок продовольствия и промышленных товаров. Вместо этого на Крым потянулись километровые очереди фур с продуктами питания и другими товарами. Украинский бизнес помог России содержать армию военных и чиновников в самый трудный период, когда единственным каналом поставок в Крым был Керченский пролив. За год существования СЭЗ через админграницу с Херсонщиной было поставлено товаров почти на миллиард долларов (данные ГФС). Киев пошел на контракт по поставке электроэнергии в Крым, который в соглашении назван «Южным федеральным округом» (детали сделки — в «пленках Медведчука»). Поставки товаров и электроэнергии осенью 2015 года остановила Гражданская блокада, но за сам закон при президентстве Петра Порошенко стояли горой. Даже когда глава ВРУ поручил создать рабочую группу по изменениям в закон о зоне свободной торговли при участии чиновников и гражданского сектора, глава комитета Нина Южанина просто заблокировала ее работу. Украинский бизнес на оккупированных территориях продолжает работать без каких-либо ограничений — это ему позволяет закон о СЭЗ «Крым».

Сейчас у нас сложилась благоприятная ситуация и, что немаловажно, есть политическая воля для того, чтобы вырулить из этого пике, восстановить права граждан и одновременно принять систему понятных и адекватных правил, которые будут формировать экономическую политику в отношении оккупированного Крыма. Саммит Крымской платформы заставляет власть выполнить свою домашнюю работу — принять законы, все годы оккупации откладывавшиеся на потом из-за невыгодности для олигархического бизнеса или политической нецелесообразности с точки зрения правящих кругов. В так называемом пакете законов Крымской платформы, по словам народного депутата Рустема Умерова, 20 законопроектов. В активной работе парламента сегодня — всего два+. Это законопроект о коренных народах Украины (крымских татарах, караимах и крымчаках), внесенный президентом как неотложный, и проект закона об отмене СЭЗ «Крым» с одновременным внесением изменений в ряд законов, Налоговый и Таможенный кодексы.

Среди инициаторов проекта №5502, согласно которому закон о СЭЗ «Крым» теряет силу, — почти 60 народных депутатов из всех, кроме ОПЗЖ, фракций. Основные комитеты на этой неделе рекомендовали его, а также проекты изменений в Налоговый и Таможенный кодексы для принятия за основу и в целом. У этого турборежима — одно объяснение: нардепам нужно успеть до конца сессии и до Крымского саммита принять хотя бы эти законопроекты из «пакета Крымской платформы».

В части, касающейся восстановления прав граждан Украины в Крыму, нарушенных законом о СЭЗ «Крым» и производными от него нормативными актами, законопроект №5502, несомненно, можно назвать качественным. И это прежде всего заслуга крымских правозащитников, все годы оккупации судившихся с правительством и НБУ за отмену дискриминационных норм, а также представительства президента в АР Крым. Их рекомендации были полностью учтены в законопроекте, поэтому с его принятием должны уйти в небытие позорный статус нерезидента для украинских граждан Крыма и Севастополя (хотя не все в правительстве поддерживали его отмену), издевательский перечень из 20 разрешенных для перевозки с оккупированной на свободную территорию вещей (он будет заменен на перечень НЕразрешенных для перевозки), ограничения ввоза средств и другие, не позволявшие эвакуироваться из оккупированного Крыма со всем необходимым имуществом или деньгами от продажи недвижимости.

Однако условная экономическая часть законопроекта выглядит минималистично. В принципе сейчас мы видим вариант, который не раз предлагали властям крымские общественные деятели: закон о фейковой СЭЗ отменить, а его здравые нормы перенести в Налоговый и Таможенный кодексы и другие специальные законы. Также попытались наполнить содержанием статью 13 «Особенности осуществления экономической деятельности на временно оккупированной территории», ранее отсылавшую к соответствующему закону, которым вместо этого стал закон о СЭЗ. Проект устанавливает запрет на ранее разрешенную деятельность, которой подрывались ограничения, установленные «крымскими санкциями» ЕС и США. Среди новелл следующие:

— сертификаты, лицензии и разрешения, которые до сих пор признаются действующими, в том числе на разведку и добычу полезных ископаемых, будут считаться недействительными на временно оккупированной территории, но их можно использовать на остальной территории страны. Однако их не будут продлевать по истечении срока действия;

— на товары, производимые на временно оккупированной территории, не может быть выдан сертификат украинского происхождения (закрывается одна из самых вкусных коррупционных составляющих СЭЗ «Крым», это исключение даже учтено в санкциях ЕС);

— прямой запрет на поставку (ввоз/вывоз) товаров (работ, услуг) всеми видами транспорта, линиями электропередачи и гидротехническими сооружениями. Последнее, конечно же, касается подачи днепровской воды по Северо-Крымскому каналу, но запрет водоснабжения прописан еще и отдельным пунктом (чтобы уж без всяких фантазий неофитов во власти, которые непременно проходят ритуал битья головой о водную тему для Крыма);

— запрет на приватизацию государственного и коммунального имущества (кроме жилья военнослужащих — эта норма сохранилась).

Все эти запреты и ограничения — несомненно, большой прорыв в формировании государственной политики в отношении ВОТ Крыма и Севастополя, особенно если смотреть с точки зрения закона о свободной экономической зоне. Однако систему правил для граждан и органов власти они еще не составляют.

Проще говоря, законодатель должен четко установить: какую хозяйственную деятельность украинский бизнес и граждане Украины (все, не только проживающие на полуострове!) могут вести на оккупированных территориях, а какая — запрещена. И за нарушение этих запретов и ограничений должна быть введена административная и уголовная ответственность (и эти изменения в соответствующие кодексы должны идти в пакете с законопроектом №5502, но, к сожалению, не идут).

Для формирования правил, которые будут определять экономическую политику в отношении ВОТ, важно выяснить: а чего мы хотим достичь, какова цель? Она не раз звучала как лозунг, но до сих пор эту цель как-то не имплементировали в законодательство: сделать цену оккупации Крыма для РФ выше, в идеале — неподъемной, синхронизировать политику по экономическим отношениям с оккупированным Крымом с западными санкциями.

В то же время необходимо перезагрузить украинский закон о санкциях (имея в виду, что санкции — это все же инструмент внешнеполитический и экономический), в котором нужно также четко установить ограничения и запреты по деятельности на ВОТ для бизнеса и граждан других стран. И также следует установить ответственность за нарушение санкционных ограничений со стороны иностранных граждан и юридических лиц. К слову, соответствующий законопроект уже наработан в профильном комитете, но пока это подвода без лошади: ведь сам закон с перечнем ограничений, за нарушение которых и предлагается установить ответственность, еще не принят. Правительственный проект завис: назначенное координатором Минэкономики за восемь месяцев сподобилось только раз собрать межведомственную рабочую группу, и теперь эту задачу перебросили в МИД. В ВРУ сейчас зарегистрированы два проекта нового санкционного закона — народных депутатов Елизаветы Ясько и Валентина Наливайченко, однако оба считаются непроходными.

Эти два законопроекта — экономическая часть закона о гарантиях прав и свобод граждан на ВОТ и закон о санкциях — в плане режима ограничений хозяйственной деятельности на оккупированном полуострове должны быть гармонизированы, хоть они и не тождественны. Ведь там живут граждане Украины, которым нужно выживать в оккупации, кормить семьи, воспитывать детей, но есть принципиальные вещи, которые следует учесть, чтобы прекратить подрывать западные «крымские санкции». И это будет абсолютно логично с точки зрения воюющей страны, в русле задекларированной президентом политики деолигархизации, борьбы с коррупцией, деоккупации и реинтеграции Крыма. Поэтому предлагается запретить своим гражданам в плане бизнеса то, что запрещают секторальные санкции ЕС и США. Украина, кстати, ежегодно заявляет о поддержке санкций ЕС, но до имплементации, опять-таки, еще не дошло. Поэтому сейчас у нас — благоприятная возможность для того, чтобы синхронизировать ограничения экономической деятельности на временно оккупированной территории и для своих, и для иностранных граждан — в разных, конечно, законах. И не прятать глаза, когда у нас спрашивают: почему нашим компаниям нельзя работать в Крыму, а украинским олигархам можно, причем на украинском сырье, поставляемом в закрытые порты Крыма?

Как мы уже не раз писали, «крымские санкции» ЕС и США ограничивают деятельность своих бизнесов и финансов в особо чувствительных для России секторах экономики полуострова. И это нужно поддержать. А значит, запретить украинским гражданам и их компаниям любую деятельность в следующих секторах: телекоммуникация, морской, авиационный, железнодорожный транспорт, энергетика, разведка, освоение и добыча нефти, газа и других полезных ископаемых. Но есть нюансы.

В законопроекте №5502 предлагается считать недействительными на ВОТ лицензии и разрешения, но их можно использовать на другой территории. Но эти нормы никак не урегулируют действие специальных разрешений на пользование недрами, ведь они выданы на конкретный участок, в том числе и на шельфах Черного и Азовского морей, а территория СЭЗ ограничена сушей. Спецразрешения получали не только украинские компании, поэтому просто так «считать недействительными» не получится. Целесообразнее, пожалуй, приостановить действие спецразрешений до деоккупации Крыма, а тем компаниям, которые незаконно «обменяли» украинские лицензии на российские (слушайте «пленки Медведчука») и/или не платят налог за пользование недрами, отменить их действие в судебном порядке.

По аналогии с западными санкциями также следует запретить украинскому бизнесу:

— экспортировать технологии и оборудование для крымских компаний или для компаний, зарегистрированных в юрисдикции других стран, но работающих в/с Крымом, в перечисленных выше подсанкционных секторах, а также оказывать брокерские, лизинговые, строительные и инженерные услуги, связанные с их инфраструктурой;

— создавать совместные предприятия как на территории Крыма и Севастополя, так и с юрлицами, зарегистрированными в юрисдикции в других странах, но работающими в/с Крымом;

— инвестировать в Крымский регион. В понимании ЕС это означает: покупать недвижимость и предприятия на полуострове, создавать новые компании, финансировать их или предоставлять им услуги;

— экспортировать и импортировать товары, произведенные на ВОТ, в том числе и при посредничестве третьих лиц.

Украинцам и их компаниям также необходимо запретить участвовать в незаконных аукционах и конкурсах по продаже активов всех форм собственности, незаконно присвоенных оккупационной администрацией или частными лицами.

И последнее. Часть первая статьи 13 проекта закона №5502 устанавливает: «Осуществление хозяйственной деятельности юридическими лицами и физическими лицами-предпринимателями, местонахождением (местом жительства) которых является временно оккупированная территория, разрешается исключительно после изменения их налогового адреса на другую территорию Украины».

То есть компания может работать законно в Крыму, если изменит юридический адрес на, скажем, Киев? Если так, то можно считать эту статью подарком олигарху Дмитрию Фирташу. Потому что это легализация схемы, которую и он, и в свое время Ринат Ахметов, да и другие применили.

«Крымский титан» Фирташа сменил название на «Юкрейниан кемикал продактс», юридический адрес — с Крыма на Киев. А сам завод оформлен как Армянский филиал и сдан в аренду ООО «Крымские инвестиции», зарегистрированному на доверенных лиц в Москве. То же самое сделал Ахметов со своими портовыми активами, изменив юридический адрес Стивидорной компании «Авлита» и «Морского индустриального комплекса» с Севастополя на Киев, филиалами которых стали севастопольские компании, которые были сданы в аренду. (В собственники и в украинской, и в российской юрисдикциях позже были введены менеджеры московского кума Ахметова — композитора Игоря Крутого, а в 2018 году эти активы перешли под контроль компании из ВПК России.)

«Но ведь проект признает сделки компаний в Крыму ничтожными», — оппонирует мне один из разработчиков проекта. Да, но договор аренды того же титанового завода — не c крымским филиалом (это обособленное подразделение без юрлица), а между киевской и московской компаниями!

И таких схем уже придумано немало во всех подсанкционных сферах экономики Крыма. Поэтому отдельной статьей необходимо запретить участвовать, сознательно или непреднамеренно, в действиях, цель или эффект которых — обход запретов/ограничений, то есть использование схем. Россия и разномастный бизнес в Крыму научились обходить санкции, поэтому Украина должна учесть эти схемы, формируя свое законодательство, прежде всего схему компаний-«прокладок».

К сожалению, законопроект №5502 не отвечает на сложный вопрос: что делать с двойной — украинской и российской — юрисдикцией крымских юрлиц? Что делать с десятками тысяч ООО, ЧП и ФЛП, которые имеют юридический адрес в Крыму и Севастополе и которых автоматически, согласно закону о СЭЗ, перебросили на налоговую инспекцию в Геническе Херсонской области? Известные украинские сервисы,  предоставляющие услуги по агрегации баз данных, в досье компаний уже добавляют данные о регистрации в юрисдикции РФ, просто «подтягивая» эти данные из ЕГРЮЛ России, а также о пребывании в санкционных списках разных стран. Это — реальность, и ее невозможно продолжать «не замечать».

Вариантов пока видится немного. Государство, по аналогии с вынужденной паспортизацией граждан, будет считать регистрацию в российских реестрах своего рода «аусвайсами» для компаний, то есть продолжит считать ничтожной и не будет наказывать за регистрационные действия. Однако эти лица существуют и ведут хозяйственную деятельность! И учитывать это, в том числе и в украинских регистрационных данных, наверное, уже пора. Как и декларировать получение «паспортов» РФ в Крыму и «Д/ЛНР» в ОРДЛО лицами, уполномоченными на выполнение функций государства, и их близкими родственниками и наличие у них активов на временно оккупированных территориях.

Отмечу также, что широкая публичная дискуссия об экономической политике Украины на временно оккупированной территории Крыма и Севастополя пока не состоялась. Экономические эксперты, в отличие от правозащитников, не подключились к работе над законопроектом №5502. Но, вполне возможно, что во время работы над санкционным проектом эксперты подготовят и поправки к закону о гарантиях прав и свобод граждан и правовом режиме временно оккупированных территорий. Без их гармонизации эта «машинка» не поедет.

P.S. Когда материал уже был сдан для публикации, секретарь СНБО Украины Алексей Данилов сообщил о применении в отношении упомянутого в нем олигарха Дмитрия Фирташа «полного пакета санкций, который может применить наша страна к этому господину». Основание — поставка связанными с ним компаниями титановой продукции, которая, по словам Данилова, «потом идет на военные объекты РФ, и мы не можем допустить, чтобы это продолжалось».

Каких именно компаний DF Group Фирташа могут коснуться ограничения — неизвестно; на момент публикации указ президента о введении в действие решений СНБО не был обнародован. Впрочем, введение персональных санкций к физлицам в украинской практике не сопровождается перечнем активов, которые блокируются. Неизвестны пока и названия месторождений титановых руд (ильменита), спецразрешения на которые решением СНБО аннулированы. Скорее всего наглые поставки украинского ильменита через ряд посредников, третьи страны и закрытые порты оккупированного полуострова на титановый завод Фирташа в Армянске и в этот раз не стали поводом к применению санкций. А речь идет о поставках в Россию пигментного диоксида титана, который производит и крымский завод, и «Сумыхимпром», или титановой губки производства ООО «Запорожский титано-магниевый завод», где Фирташу через кипрскую «Компания «Толексис трейдинг лимитед» принадлежит доля в 49%.

Следовательно, это решение СНБО, похоже, ничего не меняет и не добавляет к предложенной концепции экономической политики Украины на временно оккупированных РФ территориях. Однако является очередным напоминанием о необходимости полной перезагрузки санкционной политики, применения секторальных санкций в отношении РФ, создания санкционного органа, а до этого — верификации санкционных списков и мониторинга имплементации санкционных решений СНБО. Поэтому несколько моментов, на которые мы хотели бы обратить внимание главы и секретариата СНБО.

Сергей Чемезов, глава «Ростех» оказался «дважды расстрелян» украинским СНБО. Санкции США и ЕС в связи с агрессией РФ против Украины применены к Чемезову с 2014 года. А в 2018-м Центр журналистских расследований, сравнивая санкционные списки США и Украины, обнаружил, что в списках СНБОУ Чемезов и еще более 70 российских чиновников и олигархов из ближайшего окружения президента Путина, включая их бизнесы, отсутствуют! Полгода переписки по кругу с АПУ, СБУ, секретариатом СНБО, КМУ принесли результат: «потеряшки» СНБО были включены в санкционные списки, которые президент Порошенко ввел в действие в марте 2019 г. И Чемезов в приложении 1 к этому указу находится под № 780; срок действия ограничительных мер — три года, то есть, до марта 2022-го. 

Еще один фигурант вчерашнего решения СНБО — Михаил Шелков, заместитель председателя совета директоров «ВСМПО-Ависма», где через «Бизнес альянс компани» он контролирует более 65% акций (блокирующий пакет в 25% — у «Ростех»). И Шелков подсказывает, что Чемезов в этот раз попал под раздачу именно из-за причастности к управлению «ВСМПО-Ависма», где возглавляет совет директоров. Корпорация — крупнейший производитель титана в мире покрывает треть всех потребностей мирового авиапрома и имеет совместное предприятие с компанией Boeing — Ural Boeing Manufacturing (UBM), находящейся в Свердловской области. Поэтому санкции США «ВСМПО-Ависма» не коснулись. Точнее, министерство торговли в прошлом году ввело для корпорации особый экспортный режим, включив ее в список «конечных военных пользователей» (military end-user list), но в январе 2021-го аннулировало решение, назвав его ошибочным.

Мы не знаем всех конечных задумок СБУ, предложившей санкционировать Шелкова (или «ВСМПО-Ависма»?). Но очень интересно, как это решение скажется на деятельности — производственной и экспортной — украинской дочки (96,3%) этого российского гиганта — украинского ООО «ВСПМО Титан Украины», производящего бесшовные титановые трубы. Его конечным бенефициаром, согласно украинскому госреестру, является Михаил Шелков. Он же является бенефициарным владельцем ООО «Демуринский горно-обогатительный комбинат», ведущего добычу ильменита на Волчанском месторождении.

Что означают (и означают ли?) для титановой отрасли Украины эти решения СНБО, прогнозировать никто не рискнет. Ибо практика применения санкций в Украине — это как джаз, у каждого исполнителя своя партия. А вот выгодоприобретатели, возможно, скоро проявятся.