РЕФОРМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ — НАСУЩНОЕ ТРЕБОВАНИЕ ВРЕМЕНИ

Украина была едва ли не самой развитой республикой СССР. Именно поэтому господствовало мнение, что освобождение от оков планового социализма будет способствовать значительно более эффективному использованию потенциала Украины. В связи с этим обретение независимости многие рассматривали как средство радикального улучшения жизни нашего народа. Однако сегодня, на 12-м году существования самостоятельного государства, можем похвастаться довольно скромными социально-экономическими результатами, отнюдь не соответствующими представлениям конца 80-х и начала 90-х годов. Более того, показатели человеческого развития (human development) Украины едва ли не худшие среди не воевавших постсоциалистических стран.

Объективный анализ свидетельствует, что эти неутешительные результаты — следствие значительно более медленного, чем в других постсоциалистических странах, осуществления ключевых трансформационных преобразований. Отставание особенно заметно в финансовой сфере, в регулировании предпринимательства, в поддержке развития стратегически важных участков человеческой активности. Очень грустно, но на 12-м году независимости Украина, такое разумное и просвещенное государство, до сих пор не имеет эффективных национальных механизмов использования своего потенциала.

То есть исполнительной власти Украины не удалось создать надлежащих условий для рационального использования наследия СССР — лучших факторов производства (производственные фонды, рабочая сила) и удачного расположения Украины — для достижения и поддержания лучшей, чем у других постсоциалистических стран, динамики развития. Именно поэтому исполнительную власть необходимо реформировать, чтобы она могла обеспечить условия для достижения и поддержания динамики развития, соответствующей уровню потенциала нашей страны.

Почему так случилось? Первое. По сравнению с большинством постсоциалистических стран, на момент обретения независимости политическая элита Украины вообще не была готова руководить независимым государством. Какая там реформа исполнительной власти!

Второе. Понимание необходимости радикального совершенствования исполнительной власти пришло с большим опозданием, лишь через несколько лет после обретения независимости. Концепция административной реформы была определена только в 1998 году. Хотя ее принципиальные основы провозглашены Президентом Украины еще в 1994-м.

Третье. Последнее, но для текущего момента первоочередное по смыслу. До сих пор так и не создана единая стройная система проведения реформы. Именно поэтому реформирование исполнительной власти происходит нецеленаправленно и довольно хаотически. В государственной машине Украины не выполнен комплекс минимально необходимых изменений.

Четвертое. Совершенствование работы исполнительной власти не нужно политикам! Все более-менее значимые документы должны подписываться политиками и вступать в силу после этого. Именно они имеют законные полномочия не пропускать второстепенные документы и концентрировать внимание чиновников на ключевых трансформационных вопросах. Но сегодня все наоборот. Исполнительная власть работает в изматывающем режиме, издавая за год сотни тысяч документов, а ключевые трансформации никак не можем завершить и показатели человеческого развития страны просто позорные. Практически каждая новая волна министров покорно приспосабливается к тому, что им несут бюрократы. Создается впечатление, что министры или не умеют, или не желают делать свое собственное дело — продуцировать и принимать политические решения и обеспечивать их выполнение. Проще перемалывать принесенное бюрократами.

Последствия всего этого — ошибочные ориентиры, потери времени и ресурсов. Отсутствие единой стройной системы проведения реформы привело к искажению логики изменений и, как следствие, к отодвиганию ожидаемых результатов далеко за горизонт. На первый план в качестве целевых установок выносилось достижение результатов, которые являютя, по сути, производными и обеспечиваются автоматически при выборе рациональной стратегии реформирования.

Сегодня результативность реформы сплошь и рядом связывают с уменьшением затрат на содержание власти, а не с эффективностью ее сотрудничества с гражданами и обеспечением приемлемых темпов человеческого развития. В качестве первоочередной выдвигается задача уменьшения численности центральных органов исполнительной власти, численности чиновников и затрат на содержание аппарата. Именно поэтому были проведены соответствующие сокращения. Однако сохранение старой модели работы правительства привело к постепенному отказу от достигнутого — снова растет количество центральных органов исполнительной власти, раздувается чиновничий аппарат и затраты на его содержание.

Еще один пример: несколько месяцев назад чрезвычайно популярным ориентиром стало повышение прозрачности работы власти. И это действительно необходимо обеспечить. Но сохранение советских процедур сотрудничества Кабинета министров со структурами исполнительной власти (кошмарные объемы поручений, которые просто стыдно выносить на суд общественности!) не даст ожидаемых от обеспечения прозрачности результатов.

Вернемся к правовому первоисточнику — Концепции административной реформы, освященной указом Президента Украины еще в 1998 году. «Важным фактором выхода из трансформационного кризиса украинского общества является создание современной, эффективной системы государственного управления». Эта тезис-задача позаимствована из Концепции административной реформы. Такая (современная, эффективная) система управления в демократическом государстве коренным образом отличается от своего аналога в условиях планового социализма. Это отличие основывается на абсолютно иной модели работы.

Модель работы правительств демократических стран формируется исходя из того, что они руководят жизненным циклом лишь незначительной части ресурсов (производственных сил). Руководят через бюджет. Правительства стран «победившего социализма» через план руководили почти всеми ресурсами. В связи с этим первые сосредоточены на решении лишь ключевых проблем развития страны. Именно поэтому возникло и развилось стратегическое планирование как метод руководства страной через управление ключевыми направлениями ее активности.

Как следствие — для постсоциалистических стран переход к рыночной экономике вызывает безальтернативную необходимость перехода к стратегическому планированию. Ведь исполнительная власть в создаваемой рыночной экономике никогда не будет иметь возможностей прямо и непосредственно влиять на жизненный цикл значительной части ресурсов.

Важный момент — изменение модели работы правительства является фундаментальным (базовым) изменением. Оно обусловлено переходом к иной формации (от социалистической — к капиталистической). Довольно легко заметить: изменения во всех последующих составляющих работы правительства являются производными от изменений в модели, все зависит от перехода к стратегическому планированию, вытесняя план как средство всеобъемлющего контроля над жизненными ресурсами, над производственными силами. Именно поэтому переход к стратегическому планированию должен быть первым шагом в реформировании государственного управления.

Уже 12-й год подряд у правительства Украины нет народнохозяйственного плана. И поэтому через правительство возможно влиять лишь на меньшую часть ВВП — на жизненный цикл лишь небольшой части ресурсов. Казалось бы, вопрос перехода к рыночной модели работы правительства уже решен. Но это не так! На практике отказ от народнохозяйственного плана и переход к управлению через бюджет не сопровождались концентрацией внимания правительства на ключевых вопросах развития государства или, другими словами, не сопровождались переходом к стратегическому планированию.

Последнее утверждение вытекает из следующих наблюдений. Первое. Более половины решений правительства (постановлений и распоряжений) посвящены администрированию тех или иных процессов. Это не политические решения. Второе. Многие вопросы его деятельности регулируются десятками тысяч поручений премьер-министра, вице-премьеров. Влияние этих документов неоправданно мощное, по сравнению с их скромным, чисто бюрократическим административным статусом.

Три стартовых тезиса для обеспечения системного подхода к реформированию государственного управления следующие. Первое. Реформирование исполнительной власти (административная реформа) является многофункциональным явлением. Ни одно из «традиционных» министерств не имеет права взять на себя ответственность за ее проведение. Необходим надминистерский орган. Второе. Реформирование исполнительной власти не является бесконечным во времени. По своей природе оно имеет четко выраженные временные рамки и объемы работ. То есть это проект, а не функция. Именно поэтому руководство реформированием государственного управления должно строиться на проектных принципах управления. Третье. Реформирование государственного управления в постсоциалистическом государстве знаменует переход от тоталитарных к демократическим подходам управления обществом. Это чрезвычайно принципиальное межформационное изменение. Поэтому руководство этим процессом должно быть вынесено на высший уровень управления государством — на уровень Президента Украины.

Всю последовательность действий по реформированию государственного управления желательно разбить на три блока:

1. Обеспечение дееспособности правительства в проведении административной реформы;

2. Определение ключевых компонентов реформы;

3. Адресное обеспечение реформы ресурсами.

Блок 1: обеспечение дееспособности правительства в проведении административной реформы. Все разнообразие работ в этом блоке может быть распределено между следующими направлениями.

Направление 1: обеспечение конструктивного сотрудничества законодательной и исполнительной ветвей власти — необходимого условия успешного развития ключевых трансформационных преобразований. Необходимо продолжить совершенствование практики согласования позиций правительства и депутатских фракций (групп) Верховной Рады по актуальным проблемам законодательного процесса, проведения политических консультаций на заседаниях консультативного совета по вопросам сотрудничества Кабинета министров Украины и Верховной Рады Украины.

Целесообразно также создать сопроводительные группы в составе народных депутатов Украины, представителей центральных и местных органов исполнительной власти, администрации Президента Украины и секретариата Верховной Рады с целью подготовки законопроектов для рассмотрения Верховной Радой. Крайне необходимо проводить систематические встречи членов правительства с депутатскими фракциями (группами).

Производительность сотрудничества исполнительной и представительной власти значительно повысится, если удастся обеспечить широкое привлечение депутатских фракций (групп), профильных комитетов Верховной Рады к совместной подготовке и рассмотрению правительством проблемных вопросов.

Направление 2: формирование целостной организационной системы реформирования исполнительной власти. Это направление наименее развито, хотя оно определяет уровень и качество инициативности правительства в реформировании государственной власти и результативность новаций в целом.

Прежде всего необходимо завершить создание работоспособной программно-ориентированной системы институтов реформирования исполнительной власти. К величайшему сожалению, здесь у нас фактически вакуум. Крайне желательно, чтобы эту систему возглавил хорошо известный политик высокого ранга. Это будет соответствовать содержанию реформирования государственного управления. В качестве одного из возможных вариантов целесообразно рассмотреть назначение министра по вопросам реформирования государственного управления в ранге программно-ориентированного руководителя.

Направление 3: развитие и внедрение нормативно-правовой базы по вопросам деятельности органов исполнительной власти, которая будет отдана в распоряжение институционной структуры реформирования государственного управления. Возможно, наиболее ярким свидетельством безразличия власти к реформе государственного управления является то, что у нас, кроме Концепции административной реформы, нет ни одного программного или планового документа. Согласитесь — довольно странно для страны, отказавшейся от плановой системы лишь 11 лет назад.

Прежде всего необходимо разработать и ввести в практику Стратегию реформирования государственного управления. Этот документ должен определить принципиальную последовательность действий.

Далее на основании Стратегии следует разработать и реализовать Программу реформирования государственного управления. Этим документом должны быть установлены конкретные исполнители тех или иных комплексов работ и сроки их выполнения. Программа должна стать основой для разработки и выполнения планов реформирования государственного управления на год с разбивкой на кварталы.

Блок 2: определение ключевых компонентов реформы. Выше мы уже отметили, что реформирование работы исполнительной власти должно начинаться с изменения модели работы правительства — с перехода к стратегическому планированию. Это базовое изменение. Но им не исчерпываются все крайне нужные реформации.

Процедуры подготовки и принятия (и выполнения!) правительственных решений в демократическом государстве конструируются, исходя из необходимости обеспечения демократических стандартов работы: реального привлечения граждан к управлению государством. Но только при условии концентрации работы правительства на ключевых вопросах — главном результате перехода к стратегическому планированию —будет возможно реализовать это привлечение на практике. Ведь технически невозможно обеспечить участие граждан в принятии правительственных решений во всеобъемлющей системе.

Распыление внимания правительства на колоссальное количество неключевых, неполитических вопросов исключает решение коренного вопроса реформы: активного привлечения граждан к управлению государством. Переход к демократическому государственному управлению означает соблюдение прозрачного и понятного широким слоям общества регламента реализации принятых правительственных решений.

Сегодня невозможно охватить весь колоссальный объем правительственных решений, большинство из которых являются второстепенными и просто неполитическими. То есть сначала — стратегическое планирование, а только потом — изменение порядка вступления в действие правительственных решений.

Необходимо также провести четкое разделение на политиков и чиновников. Необходимость этого обусловлена широким разнообразием политических сил. Казалось бы, это изменение не касается перехода к стратегическому планированию. Но только после полноценного перехода к работе по модели стратегического планирования политики станут политиками (лишатся чиновничьей нагрузки), а чиновники — чиновниками.

Следующее требование — децентрализация власти. Передача полномочий контроля над жизненным циклом ресурсов «сверху — вниз» будет происходить значительно быстрее после перехода на стратегическое планирование.

Блок 3: адресное обеспечение реформы ресурсами. Административная реформа должна иметь свой бюджет.

Сохранение же имеющегося положения вещей приведет к тому, что Украина будет плестись в хвосте процесса ключевых трансформационных преобразований, закладывая основы прогрессирующего отставания в человеческом развитии...