Публичная служба. Риски военной оптимизации

С 19 июля этого года и до окончания действия военного положения публичная служба в стране перестала быть исключением из общих трудовых правил. Все тонкости на этот счет законодатель прописал в Законе «Об организации трудовых отношений в условиях военного положения». Отодвинув тем самым в сторону нормы законодательства о труде, законов Украины «О государственной службе», «О службе в органах местного самоуправления». А также другие законодательные акты, регулирующие деятельность государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления.

Но почему власть так неожиданно решила вывести чиновников и должностных лиц местного самоуправления за рамки профильных законов о госслужбе и службе в органах местного самоуправления? Что на самом деле изменится в публичной службе после вступления в силу закона? Кому польза от того, что чиновника или должностное лицо местного самоуправления сейчас можно уволить во время больничного или отпуска? Неужели государству, которое уже потеряло армию специалистов во время ковидной отмены конкурсов, потом вернуло их лишь формально, а теперь страдает от войны?

Разберемся, отметив плюсы и минусы упомянутого закона. И акцентируем внимание власти на рисках для государства, чтобы вообще не растерять публичных служащих.

Плюсы, ради которых принимались изменения в закон

Нардепы принятием закона старались преодолеть кадровый дефицит, чтобы быстро заполнять должности государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Закон подстраивает нормы о продолжительности рабочего времени и времени отдыха к условиям военного положения. А также регулирует вопрос невозможности своевременно выплатить заработную плату публичным служащим вследствие ведения боевых действий.

Поэтому, действительно, во время действия военного положения многие нормы об особенностях организации трудовых отношений подходят и для решения ряда проблем прохождения публичной службы. Например, для публичных служащих с территорий, где ведутся боевые действия, важной будет статья 4 закона об особенностях разрыва трудового договора по инициативе работника.

Согласно этой статье, в связи с ведением боевых действий в районах, где расположено предприятие, учреждение, организация, и наличием угрозы для жизни и здоровья работника он может расторгнуть трудовой договор по собственной инициативе. Причем в срок, указанный в его заявлении (кроме случаев принудительного привлечения к общественно полезным работам в условиях военного положения, привлечения к выполнению работ на объектах критической инфраструктуры).

После увольнения бывшие публичные служащие с таких территорий, кроме того, смогут заниматься предпринимательской деятельностью, найти другую работу. А им это запрещено во время пребывания на государственной службе или на службе в органах местного самоуправления.

Будет полезной и статья 7 закона. Она упрощает порядок организации делопроизводства по вопросам трудовых отношений, оформление и ведение трудовых книжек и архивного хранения соответствующих документов в районах активных боевых действий. Такой порядок работодатель определяет самостоятельно, при условии обеспечения ведения достоверного учета выполняемой работником работы и учета затрат на оплату труда. В период действия военного положения стороны трудового договора могут договориться об альтернативных способах создания, пересылки и хранения приказов (распоряжений) работодателя, сообщений и других документов по вопросам трудовых отношений и о любом другом доступном способе электронной коммуникации, избираемом по согласию между работодателем и работником.

Все это важно, но не важнее ли обратить внимание на риски, включившиеся сразу после введения в действие этого закона?

В чем риски изменений

Во-первых, закон не учитывает, что во время войны в Украине есть разные типы территорий: тыловые, прифронтовые, фронтовые, оккупированные, деоккупированные и т.д. Особенности каждого типа территории и должны определять подход и особенности правового регулирования публичной службы на них.

Например, согласно части 1 статьи 5 закона, во время действия военного положения допускается увольнение работника по инициативе работодателя в период его временной нетрудоспособности, а также в период нахождения работника в отпуске (кроме отпуска по беременности и родам и отпуска для ухода за ребенком до достижения им трехлетнего возраста). Эта норма больше пригодна для применения на фронтовых и прифронтовых территориях, чтобы обеспечить бесперебойную работу органа власти. И одновременно эта же норма не защищает публичных служащих от злоупотребления ею «работодателями» на тыловой территории.

То есть, вместо того, чтобы внести изменения в Закон Украины «О правовом режиме военного положения» от 12 мая 2015 года № 389-VIII и урегулировать особенности публичной службы дифференцированно к разным ситуациям, возникающим во время войны, законодатель создал риски в первую очередь в вопросах назначения и увольнения публичных служащих.

На всей территории Украины фактически предоставлена возможность своевольно увольнять публичных служащих в период временной нетрудоспособности и нахождения в отпуске, использовать условия военного положения для сведения счетов по необъективным критериям.

Во-вторых, содержит риски даже упрощенная законом процедура назначения. Ее особенности заключаются в том, что для оперативного привлечения к выполнению работы новых работников, а также ликвидации кадрового дефицита и нехватки рабочей силы (в том числе вследствие фактического отсутствия работников, которые эвакуировались в другую местность, находятся в отпуске, простое, временно утратили работоспособность или местонахождение которых временно неизвестно) работодатель может заключать с новыми работниками срочные трудовые договоры в период действия военного положения или на период замещения временно отсутствующего работника (абзац 2 части 2 статьи 2).

Но в сложных для государства военных условиях, когда возрастает безработица и сокращаются рабочие места, возможны злоупотребления и субъективное трудоустройство своих людей на должности публичной службы. Публичная служба из одного из фундаментальных институтов публичного управления рискует превратиться в место, где свои люди будут пересиживать сложные времена в ожидании наступления лучших. Как результат — угрожающее ослабление публичного управления в нашем государстве.

В-третьих, таким образом возникает риск нивелирования стабильности публичной службы и утраты публичными служащими гарантий этой стабильности в ситуациях, когда такой угрозы не должно быть. И вместо консолидации системы публичной службы в условиях войны получим ее разбалансировку. И создадим шаткую основу для послевоенного восстановления и без того недостаточно привлекательной в глазах возможных будущих служащих публичной службы (из-за наличия в довоенный период ряда объективных факторов, которых не отрицают ни сами публичные служащие, ни эксперты).

Есть еще и в-четвертых: аспект концептуального характера. И, возможно, этот аспект меньше интересует отдельно взятого публичного служащего, однако, он важен для функционирования как системы государственной службы, так и системы службы в органах местного самоуправления в целом.

При анализе статьи 1 этого закона складывается впечатление, что первые, на кого действительно направлена «оптимизация», — это именно публичные служащие. А уже за ними идут работники предприятий, учреждений, организаций независимо от формы собственности и другие.

Однако между публичными служащими и работниками предприятий, учреждений, организаций есть объективная принципиальная разница. Первые находятся в служебных (публично-правовых) отношениях. По общему правилу, действие норм законодательства о работе распространяется на них лишь в части отношений, не урегулированных специальными законами. Их обязанность — служить государству, территориальной громаде. Вторые же находятся в трудовых отношениях, имеющих частноправовой характер (хотя и с существенным государственным вмешательством).

То есть концептуально риском является даже поставленный законом знак равенства между публичными служащими и работниками.

Учитывая приведенные риски, эти изменения для публичных служащих не должны быть признаны приемлемой практикой и тем более не должны укорениться и в послевоенный период с последующим их внесением в законы Украины «О государственной службе» и «О службе в органах местного самоуправления».

Как можно было решить проблему

Правовое регулирование государственной службы и службы в органах местного самоуправления, бесспорно, нуждается в соответствии требованиям времени. В условиях войны мощь государства должна обеспечиваться изнутри деятельностью крепкого корпуса публичных служащих.

По нашему мнению, нужно было внести изменения в Закон Украины «О правовом режиме военного положения» от 12 мая 2015 года № 389-VIII и урегулировать особенности публичной службы взвешенно и дифференцированно, согласно наиболее распространенным ситуациям, возникающим во время войны, с учетом типов территорий и влияния военных действий.

Также при подготовке изменений следовало бы сосредоточиться на упрощении требований и процедуры назначения на вакантные должности именно публичной службы в условиях военного положения, а не приравнивать публичных служащих к работникам.

Например, можно было бы позволить на период действия военного положения прийти на публичную службу компетентным и опытным пенсионерам публичной службы, если они изъявляют желание служить государству, территориальной громаде. Или позволить научно-педагогическим работникам, для которых этот вид деятельности является основным местом работы, совмещать его с выполнением обязанностей на должности государственного служащего или на должности служащего местного самоуправления.

А также следовало бы определить особенности перехода публичных служащих на дистанционную работу, неполную занятость, прекращение службы и т.п., учтя специфику типов территорий по уровню безопасности.

Считаю, такой подход усилил бы возможности публичной службы в условиях военного положения.

Итак, с одной стороны, закон будет способствовать решению части проблем, возникающих на публичной службе в условиях военного положения. Но с другой — предусмотренная им «оптимизация» создает значительные риски для нормального функционирования государственной службы и службы в органах местного самоуправления.