Почему сейчас нельзя вносить изменения в Конституцию

Есть больше случаев сужения свободы людей путем постепенных и тихих посягательств властных структур, чем путем насильнических и внезапных узурпаций.

Рудольф Руммель, американский академик (1932–2014)

На сегодня анонсировано первое заседание рабочей группы парламента относительно изменений Конституции под председательством первого вице-спикера Александра Корниенко. Новый проект изменений в Конституцию в части децентрализации появился в информационном просторе как подарок политикума под елку. Документ не имеет определенного политического статуса, и не известно, кто его подготовил. С одной стороны, это может означать, что официально внесенный законопроект будет иметь совсем иное наполнение, а с другой — полуторагодовая работа, привлечение к этому процессу разных представителей свидетельствуют, что часть идей проекта можно будет найти в официальном законопроекте от власти. 

Сразу стоит поставить под сомнение широко разрекламированную «инклюзивность» процесса подготовки проекта. Проводить публичные консультации по вопросам реформирования местного самоуправления только с ассоциациями местного самоуправления мало. Ведь органы местного самоуправления, их полномочия, ответственность — лишь инструмент для обеспечения комфортной и безопасной среды для проживания людей в городах и селах, причем здесь следует учитывать специфику разных социальных, возрастных, этнических и прочих факторов. Это как проводить реформу полиции лишь с участием полиции, охраны окружающей среды — лишь с экологическими инспекторами.

Поэтому текст проекта конституционных изменений содержит ряд рисков, которые точно могут проявиться в будущем и создать проблемы. Эти риски возникают прежде всего из небрежности формулирования правовых конструкций или вообще из непонимания, как работают системы, регулировать которые призваны новые правовые конструкции. 

Итак, остановимся на ключевых проблемах.

От сильного мэра к всесильному?

Разработчики этого текста утверждают, что проект обеспечивает «окончательное утверждение децентрализации» и внедряется внесением изменений к статьям Раздела 11 Конституции.

Но на самом деле «окончательного утверждения» не бывает вообще. Нам известно из истории, когда не просто меняются политические системы в государствах, а могут исчезать целые большие державы. Тем более когда такое «окончательное утверждение» излагается весьма странно. Для этого сравним действующие и предлагаемые нормы.

В новой редакции появились некоторые вроде дополнительные нормы и вместе с тем исчезли другие, имеющиеся в действующей редакции. Часть новых норм по сути являются не правовыми предписаниями, а, скорее, определенными конструкциями, порождающими новые вопросы, на которые нет ответов и которые привнесены из внешней «дореформенной» экспертной среды, как и «повсеместность». 

Например, что дает первая часть новой редакции статьи 140 «Громада, которая объединяет население, проживающее на ее территории, является первичным субъектом местного самоуправления»? Нынешнюю первую часть статьи 140 разделили надвое и получили проблему «первичного субъекта». Однако же если есть первичный, то есть и вторичный? А словосочетание «громада, которая объединяет». Объединяет — это как? Нынешняя редакция ч.1 статьи 140 определяет совокупность жителей территориальной громадой по факту, а в новой редакции появляется промежуточное слово «объединяет», что сразу приводит к мысли о необходимости установления некоего факта такого объединения.

Но это еще мелкие нюансы. Принципиальная новелла этой статьи — две нормы, согласно которым глава громады признается органом местного самоуправления и он же единолично формирует и руководит исполнительным органом громады, которого нет в перечне органов местного самоуправления громады! 

«Органами местного самоуправления громады являются рада громады и глава громады. Глава громады формирует и возглавляет исполнительный орган громады и ведет заседание рады громады».

То есть исполнительный орган громады не является органом местного самоуправления. Тогда что это за орган? Неужели это «орган главы громады»? 

Можно предположить, разработчики имели в виду, что именно глава громады и есть тем исполнительным органом громады, но записали так, как записали. И вашим и нашим? Имеем существенное конституционное «усиление» статуса главы громады. В сущности, переходим от формулы «сильный мэр» к формуле «всесильный мэр». К счастью, так не бывает, но если введем эту норму, то во многих местах получим либо сильную дестабилизацию, либо феодализацию громад.

Первый вариант — дестабилизация. В нынешних условиях, если избранный глава не имеет стабильного большинства в раде, он договаривается c депутатами о структуре исполкома, своих заместителях и таким образом формирует в раде свою поддержку. При этом он не может исполнять распоряжение главы ГГА о том, кого куда назначать, поскольку должен искать компромисс непосредственно с депутатами, а не с ГГА. Чаще всего это стабилизирует ситуацию. Если же глава попробует единолично сформировать исполком, как это предлагается изменениями в Конституцию, он, с одной стороны, попадает в конфронтацию с депутатами, а с другой — будет вынужден прислушаться к советам префекта или силового органа, кого куда назначить. Ведь это теперь исключительно его право. Глава попадает в весьма непростую ситуацию.

Вариант второй — феодализация. Сильный глава, который проведет в раду хотя бы треть своих депутатов, становится полным хозяином громады. Он ведет заседание рады, он формирует исполком, он является распорядителем бюджета и т.п. За каденцию можно полностью зачистить под себя громаду навсегда.

Еще одна весьма странная норма: «Местному самоуправлению могут быть делегированы центральным органом исполнительной власти полномочия и функции для отдельных целей согласно закону, а местное самоуправление во время их исполнения имеет право приспосабливать свою деятельность к местным условиям». Здесь не исключается предположение, что, например, Министерство внутренних дел может делегировать громадам выполнение полицейских функций, полномочия следствия? А глава громады как орган сам будет решать, как вести следствие в своей громаде? 

Это нарушение принципа ч. 2 статьи 19 Конституции Украины «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины». То есть полномочия местному самоуправлению может предоставлять исключительно закон. Что относится к исключительной компетенции Верховной Рады Украины. 

Мы не будем подробно останавливаться здесь на положении об исполнительных органах областных рад, которое, вместе с нормами о ликвидации местных государственных администраций и странной системой надзора может привести к катастрофическим последствиям для единства государственного пространства. Ведь областные рады сегодня — это политические органы, сформированные партиями, они не представляют территориальные громады. Поэтому их решения часто бывают откровенно политическими, выходящими далеко за рамки компетенций. 

Вспомним: в недалеком прошлом уже было решение Донецкой и Луганской областных рад о региональном языке, Харьковской — о внеблоковой и нейтральной Харьковской области, ряда областных рад — о договорных отношениях с Киевом. Чем это кончилось на Донбассе, мы видим сейчас.

Об этом можно прочитать в статье «Сплоченность и безопасность…» Сегодня, в условиях войны, окончание которой пока даже не просматривается, говорить о таких новациях просто вредно, а вводить их — тем более. К тому же у людей, утверждающих, что сейчас ОГА укомплектованы малокомпетентными специалистами, нет никаких аргументов, которые бы объясняли, откуда в исполкомах областных рад появятся более компетентные специалисты и почему партийные мозаики в этих радах лучше сформируют указанные органы, чем система государственной службы.

Правда ли, что наступит финансовый рай для местного самоуправления?

Еще один раздел в проекте, касающийся якобы гарантированных поступлений в бюджеты местного самоуправления. Не факт. И не только потому, что уровень финансовых ресурсов больше зависит от величины ВВП государства, чем от конституционных предписаний и законодательных норм. Ведь новая редакция статьи 142 выписана так же небрежно, как и остальные, поэтому говорить о какой-то дополнительной защите местного самоуправления здесь не приходится.

Как видим из таблицы, принципиальным отличием выглядит норма о местных налогах и сборах, но все это в действующей редакции есть в формуле «доходы местных бюджетов». А доходы местных бюджетов формируют из разных налогов, сборов и прочих поступлений. Поэтому новая формулировка ничего не добавляет. 

Правда, новая редакция статьи 142 содержит ряд новых частей: 

«Местное самоуправление имеет право на достаточные финансовые ресурсы, которыми оно может свободно распоряжаться для реализации своих полномочий и которые распределяются на равных условиях в порядке, определенном законом».

Первая часть этого предложения — о праве на «достаточные» финансовые ресурсы — мало к чему обязует, поскольку «достаточность» определяется экономической состоятельностью экономической системы государства, но формулировка «которые распределяются на равных условиях» весьма контроверсионна. Ведь это норма-принцип — равные условия. Но что это значит? Возможно, это означает, что теперь не может быть больше субвенций на школы в малозаселенных громадах, где длиннее расстояния и малокомплектные школы? Возможно, что не могут предполагаться средства даже на субвенции на социально-экономическое развитие отдельных территорий? 

Идем дальше. «Государство обеспечивает соизмеримость финансовых ресурсов и объема полномочий местного самоуправления, определенных Конституцией и Законами Украины. 

Полномочия, делегированные местному самоуправлению, обеспечиваются финансовыми ресурсами в полном объеме. 

Изменение компетенции местного самоуправления осуществляется с одновременными соответствующими изменениями в распределении финансовых ресурсов».

Почему в первых двух абзацах финансовые ресурсы привязаны к полномочиям, а в третьем — к компетенции? Снова стоит вопрос юридической определенности. Здесь речь идет об одном и том же или о разном? При пересмотре полномочий ресурсы не пересматривают? К тому же в предыдущих нормах допускалось делегирование органам местного самоуправления «полномочий и функций» центральных органов исполнительной власти. Это подпадает под пересмотр финансовых ресурсов или нет, и кто должен осуществлять такой пересмотр?

Дальше есть и такие нормы:

«Государство компенсирует затраты местного самоуправления, вызванные решениями органов государственной власти. 

Громады имеют право сотрудничать для решения вопросов, представляющих общий интерес, образовывать на договорных началах в рамках закона объединения с другими громадами и передавать им часть своих полномочий для управления имуществом и финансами». 

К сожалению, эта конструкция снижает возможности громад для сотрудничества, поскольку здесь речь идет исключительно об «объединении» с другими громадами. То есть реализация общих проектов, создание общих коммунальных предприятий, органов управления — невозможны? Вряд ли авторы проекта думали об установлении этих ограничений, но так получилось. 

Что с правами и полномочиями местного самоуправления? 

Самая интересная для анализа здесь статья 143, которая якобы очень расширяет и гарантирует права местного самоуправления. К сожалению, авторы забыли либо не знали правила: чем больше текста в нормах Конституции, тем больше проблем он может породить.

Читаем внимательно:

«Статья 143 

Громада непосредственно или через органы местного самоуправления громады: 

1) принимает устав громады; 

2) управляет имуществом, имеющимся в коммунальной собственности; 

3) утверждает бюджет соответствующей громады и контролирует его выполнение; 

4) утверждает стратегию постоянного развития, программу местного развития и контролирует их выполнение; 

5) принимает решение о местных налогах и сборах; 

6) организует и проводит местные референдумы и обеспечивает реализацию их результатов; 

7) образует, реорганизует и ликвидирует коммунальные предприятия, организации и учреждения, а также осуществляет контроль над их деятельностью; 

8) решает вопрос территориального деления громады и управления этими территориями; 

9) свободно решает в рамках закона вопросы местного значения, которые не изъяты из сферы ее компетенции и решение которых не поручено никакому другому органу». 

Итак, что устанавливает эта статья? Она устанавливает исчерпывающий перечень полномочий громады и ее органов в пунктах 1–8 и утверждает, что громада может заниматься чем угодно по собственному усмотрению, кроме того, что относится к компетенции других органов.

Как видим, собственных полномочий, которые здесь защищены, вообще очень мало. Местные налоги, сборы, коммунальные предприятия, организации и учреждения, бюджет, устав, стратегия и то лишь «постоянного развития». По сути это предписание мало чем отличается от того, что есть в действующей Конституции. 

Но в нынешней редакции определение сферы компетенции понятно: ты ответственен за все, что есть в законе. В предлагаемой — наоборот, все непонятно: ты ответственен за все, если не найдешь, что это относится к ответственности кого-то другого. 

Поле для бездеятельности и санкций за выход за рамки полномочий просто безгранично. Кроме того, эта новая норма прямо противоречит части 2 статьи 19 Конституции, о чем мы говорили выше.

Будут ли в громадах военные базы страны-агрессора? 

Кажется, вопрос странный, но на него стоит поискать ответ. И здесь нужен анализ предложений о надзоре за законностью решений, действий и бездеятельности органов местного самоуправления. Следует указать, что децентрализационная реформа предусматривала три основных элемента: полномочия — ресурсы — ответственность. Если первые две составляющие выполнены, то с надзором не сложилось. Его так и не внедрили. И не потому, что его нет в действующей Конституции, а потому, что не выполняются ее нормы. Ведь в действующей Конституции прямо сказано:

«Статья 144. Органы местного самоуправления в рамках полномочий, определенных законом, принимают решения, которые являются обязательными для исполнения на соответствующей территории.

Решение органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины останавливаются в установленном законом порядке с одновременным обращением в суд».

То есть для введения механизма надзора требовалось принять соответствующий закон. (Здесь уточним, что законопроект № 4298 о местных госадминистрациях наконец появился, однако его концепция коренным образом отличается от новелл изменений в Конституцию. Что, мягко говоря, удивляет.) Вместо этого авторы изменений в Конституцию выписывают новую редакцию статьи 144, которая порождает новые проблемы и создает дополнительные риски.

«Статья 144 

Органы местного самоуправления согласно закону принимают акты, которые являются обязательными для исполнения на соответствующей территории. 

Акты органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или Законам Украины оспариваются в суде по обращению префекта. 

В случае признания Конституционным судом Украины акта органа местного самоуправления нарушающим Конституцию Украины в части обеспечения суверенитета и территориальной целостности, полномочия такого органа прекращаются досрочно в порядке, определенном законом». 

Эта правовая конструкция тотально губительна как для местного самоуправления, жителей громад, так и для государства вообще.

Во-первых, значит, что обжаловать акт органа местного самоуправления в суде может лишь префект. Если акт органа нарушает право конкретного человека, группы лиц, нужно идти и убеждать префекта в том, чтобы он подал иск. Такого нет ни в одной стране мира.

Во-вторых, в судебное разбирательство втягивается Конституционный суд Украины.

В унитарном государстве конституционный суд должен рассматривать акты органов местного самоуправления на предмет нарушения или не нарушения ими Конституции Украины. Вы серьезно?

1460 громад и столько же глав громад, которые тоже отнесены к органам местного самоуправления. И это для Конституционного суда?

Лишь в федеративных государствах акты или законы субъектов федерации рассматривает орган конституционной юрисдикции государства, наши же авторы законопроекта предлагают в унитарном государстве все органы местного самоуправления превратить в субъекты федерации? Заодно и парализовать работу Конституционного суда. 

Авторы законопроекта в качестве некоего предохранителя предложили ограничить полномочия органа местного самоуправления на время рассмотрения Конституционным судом (ст.143). Представим ситуацию: Приморская сельская рада громады утвердила решение об отводе земельного участка под размещение российской военной базы, обратилась к Путину с просьбой разместить здесь войска (не дай Боже, но…). Как будет реагировать государство? Сначала это решение должно дойти до префекта, который может или должен передать его президенту (сначала оно попадет в офис, к какому-то главному специалисту, потом — начальнику подразделения, потом — заместителю главы ОПУ, дальше, возможно, к президенту). Президент подаст в Конституционный суд, тот должен назначить производство, и лишь тогда, может быть, будут остановлены решения и ограничены некоторые возможности работы сельрады. Сильная защита суверенитета! 

Префекты или перфекты?

Как-то так сложилось, что, хотя Концепция реформы местного самоуправления и территориальной организации власти не предполагает наличия такой институции как «префект», это слово настолько понравилось разным политикам и экспертам, что теперь все о них говорят, но по-разному. Кто-то называет их «префектами», а кто-то «перфектами», каждый вкладывает в это понятие свой смысл, и потому результата нет до сих пор. Проект конституционных изменений, который мы рассматриваем, тоже находится в этом «перфектном» тумане. 

Нам предлагают такую конструкцию: «Исполнительную власть в областях и уездах, городах Киеве и Севастополе осуществляют территориальные органы центральных органов исполнительной власти и префекты». В действующей редакции это записано так: «Исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации». Это вроде бы незаметное различие сразу станет катализатором разногласий в системе территориальных органов центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ), ведь теперь не будет органа общей юрисдикции — главы ГГА, то есть одного ответственного, будет много разных, безответственных. Более того, природа «префекта» в новой конструкции априори противоречива. 

Префект «направляет и координирует деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти и осуществляет административный надзор за соблюдением ими Конституции и законов Украины, актов президента Украины и Кабинета министров Украины». То есть он направляет (непонятно, что это такое), координирует и вместе с тем осуществляет надзор. Если ты направил и скоординировал, то надзор, значит, уже за собой осуществляешь?

Он же «осуществляет административный надзор за соответствием Конституции и законам Украины актов органов местного самоуправления в случаях и в порядке, определенных законом», и еще, вдобавок, снова «осуществляет другие надзорные и координационные полномочия, определенные законом Украины». 

Авторы вряд ли поняли, как должна работать исполнительная власть в регионах. 

Если обратиться к европейскому опыту, можно увидеть, что во всех странах на региональном уровне есть орган исполнительной власти общей юрисдикции, и именно он в целом отвечает за реализацию государственной политики на территориях. Орган этот единоличный — префект, воевода, комиссар, губернатор, директор… Независимо от названия, полномочия таких органов обычно схожи: общее руководство администрацией и координация системы территориальных органов, которые не входят в администрацию, а также надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления. 

Такой орган может иметь политический статус (например, воевода) или статус государственной службы (префект). В конституциях такие требования не записывают, поскольку жизнь меняется и варианты организации исполнительной власти в регионах могут изменяться. К сожалению, авторы пробуют записать в Конституцию сразу статус и изменяемость, не определившись в главном — какова роль «префекта»? Он слуга двух господ — «представляет президента Украины и Кабинет министров Украины, информирует их о состоянии реализации государственной политики»?

Следовательно, утверждать, что появление «префекта» вместо главы ОГА в организации власти в регионах что-то изменит к лучшему, не приходится. Тем более что главная проблема — в игнорировании требований законов теми, кто их должен выполнять. Ведь последний пример с заместителем министра внутренних дел, который является российским гражданином и был назначен на должность, ярко свидетельствует: никто не выполнял необходимую проверку, установленную законами. Поэтому сколько нормы не меняй, если их не выполняют, они не действуют. 

Таким образом, очевидно, что проект изменений в Конституцию Украины в редакции от 29.11.2020 года не выглядит таким, что подлежит принятию, из-за недостатков концептуального характера, внутренних разногласий между предлагаемыми и действующими статьями Конституции. Юридическое исполнение проекта изменений весьма небрежное, противоречивое по терминологии, чрезмерно детализированное, содержит двузначность некоторых норм. Ни стабилизации местного самоуправления, ни обеспечения необратимости децентрализации этот законопроект не достигает.

Все статьи Анатолия Ткачука читайте по ссылке