Орган без политики, или Зачем президенту контроль над ЖКХ?

Похоже, позиция части «НУ», причисляющей себя к беспристрастным лоббистам заезженной политиками реформы ЖКХ и сфер, к ней прилегающих, также подвергает сомнению миф о полной согласованности позиций партнеров по демократической коалиции. Вслед за публичными заявлениями экс-премьера Еханурова в адрес лидеров БЮТ и «НУ—НС» последовало письмо экс-главы профильного парламентского комитета Алексея Кучеренко, в котором он призвал коалициантов одним из пунктов договоренностей внести инициативу президента о создании независимого регулирующего органа в сфере природных монополий.

По сути, своим указом (от 27.09.2007), на который ссылается автор письма, за неделю до парламентских выборов президент Ющенко инициировал создание в стране совершенно новой системы регулирования тарифной политики, правоотношений и лицензирования в сфере естественных монополий, объединяющих такие стратегические отрасли как транспорт, связь, газо- , электро- , тепло- и водоснабжение. Основная фишка указа — вывод нового органа из-под влияния исполнительной вертикали власти и подконтрольность его президенту и парламенту.

В подтверждение серьезности своих намерений группа Кучеренко презентовала общественности концепцию Банковой (на документе стоит подпись главы секретариата г-на Балоги), обеспечивающую реализацию президентского указа. К тому же сам Кучеренко, по его словам, нахлебавшийся желаний каждого очередного главы Кабмина в ручном режиме порулить экономикой страны, в случае дальнейшего игнорирования демократами предложений рабочей группы секретариата, не исключает голосования соответствующих законопроектов «НУ» вместе с «регионалами».

Упс… И здесь действительно возникает несколько вопросов. В дополнение к главному: как собирается использовать свою антимонопольную фишку сам президент — в качестве ключевого рычага для обуздания властных аппетитов очередного премьера, или все-таки государственного шага в сторону деполитизации экономической и регуляторной политики в Украине?

О чем Ющенко говорил с Вексельбергом?

На поверхности этой истории — трагедия в Днепропетровске и несколько запоздавшие личные заверения президенту Украины российского бизнесмена Виктора Вексельберга, контролирующего мощную российскую группу «Газэкс», а также ряд украинских предприятий, в том числе и «Днепргаз», о предстоящих компенсациях пострадавшим (500 тыс. грн. на каждого погибшего). После этого, как известно, двери за переговорщиками закрылись. Однако уже через несколько дней после этой встречи президент КЭС-холдинга (компания группы «Газэкс») г-н Слободин в рамках того самого круглого стола, где соратники Ющенко презентовали президентскую стратегию регулирования природных монополий, обнародовал аналитическую записку под интригующим названием «Правда о газораспределении». Документ стал первой попыткой, действующей на газовом рынке компании, провести независимый от политических раскладов мониторинг процессов, происходящих в самом низу газовой пирамиды — в гор- и облгазах. Копии документа отправлены на Банковую, а также в Генеральную прокуратуру Украины. Позволим себе несколько выводов на его основе.

Во-первых, мониторинг с помощью цифр и фактов подтверждает уже неоднократно озвученные предположения «ЗН» о том, что за последние годы в Украине были созданы почти идеальные условия для перераспределения активов газораспределительных компаний. «В 2007 году параллельно с процессом роста доминирования на рынке продажи газа коммерческим потребителям происходил процесс консолидации и самих газораспределительных активов, — отмечают эксперты. — Такую консолидацию де-факто осуществила компания «Укргаз-Энерго» (дочерняя структура «РосУкрЭнерго», контролируемая г-м Фирташем) в тесном взаимодействии с государственными струк­турами (в первую очередь Минтоп­энерго и НАК «Нафтогаз»). При этом использовались различные средства принуждения к такой консолидации — давление через финансовые рычаги, договорные условия по поставкам газа и владению сетями, отзыв лицензии и прочие методы. В процессе консолидации ГРО (газораспределительных организаций) перестали существовать все крупные игроки, за исключением группы «Газэкс», которая консолидировала потенциально привлекательный сегмент промышленных городов Восточной Украины».

Надо отметить, что согласно этому документу все последующие прелести существования ГРО в Украине являются либо инструментом, либо следствием консолидации предприятий в руках монополиста, желающего контролировать не только миллиардные сверхприбыли на главных газовых магистралях, но и первичные сети. Одним из основных инструментов стало преднамеренное банкротство предприятий в пользу монополистов (90% ГРО пребывают в состоянии, близком к банкротству, и формально держатся на плаву только благодаря отражению на своем балансе сетей, которые, по сути, принадлежат государству (о неразберихе с собственностью в отрасли мы писали в прошлом номере «ЗН»). Мораторий на банкротство действует до 1 января 2008 года. Также используется и непрозрачная система утверждения государством (НКРЭ) тарифов на газораспределение, искусственное их занижение, что, по мнению специалистов, приводит к отрицательным экономическим результатам работы предприятий, а также тотальной экономии издержек и инвестиционных вложений. Здесь же — деградация инфраструктуры как в техническом, так и в человеческом плане. И, как результат, трагедии, связанные с использованием газа. Только за последние шесть лет газ унес жизни 102 украинцев. В том числе 60 человек погибли в результате взрывов газа. Днепропетровск тоже здесь.

Согласно данным мониторинга группы «Газэкс», общий уровень износа газораспределительных сетей Украины составляет 55—60%. Основной объем газораспределительных сетей в крупных городах создан в 60-е—70-е гг., средний срок их эксплуатации приблизился к 40 годам. 10% инфраструктуры уже перешагнули этот рубеж. С точки зрения обеспечения норм безопасности, Украина в ближайшие десять лет должна фактически полностью обновить до 50% своей газораспределительной инфраструктуры.

Главным посылом, прозвучавшим из уст инвесторов, — а на мероприятии присутствовали представители еще целого ряда крупных российских компаний, пытающихся строить свой бизнес в украинском хаосе (европейцы здесь не привиты), стало желание объединить усилия для лоббирования своих интересов в этом сегменте газового рынка.

Однако, помимо четкого регулирования и прозрачных правил игры, которых ждут от Украины инвесторы не только газового, но остальных ключевых для экономики страны рынков, все они не прочь как можно быстрее определиться с понятиями в разделе «собственность». Если это будет концессия, то на каких условиях?

Соратники Ющенко, со своей стороны, утверждают, что сегодня интересы бизнеса, борющегося за свои права с украинским государством, представляющим глобальные газовые, энергетические и тепловые монополии, стопроцентно совпали с нынешней стратегией президента. И именно сам бизнес, по их мнению, обязан помочь президенту пролоббировать эти вопросы. Уже исходя из подобной риторики приближенных к Ющенко людей, можно додумать, — о чем глава украинского государства говорил за закрытыми дверями с российским бизнесменом Вексельбергом. Услуга за услугу? Так или ина­че, но если, по словам г-на Ку­черенко, напористость Виктора Андреевича продиктована многолетней пробуксовкой реформирования этой сферы, особенно ЖКХ, и необходимостью обеспечения элементарной безопасности для жизни людей, то по нашим предположениям активность гаранта обусловлена еще и серьезными столкновениями интересов бизнесовых структур, близких к Кабмину и лояльных президенту, желающих удержаться, или же — закрепиться в этом сегменте рынка. «Но никакой политики здесь искать не надо. Гарант — над схваткой», — говорит депутат Кучеренко. А значит…

«… гарантирует порядок и беспартийность?»

Волею последних событий, остановившись на проблемах именно газовой отрасли и ее алчных монополий, мы можем утверждать, что нечто подобное происходит во всех без исключения стратегических для системы жизнеобеспечения населения Украины сферах — электро- , тепло- , водоснабжения, а также транспорта и связи. По-видимому, не случайно все без исключения политические силы, в том числе тройка лидеров, задекларировали в своих программах наведение порядка в этих стратегических для украинской экономики отраслях. Однако показательно, что понятие порядка для наших политиков изменяется в той же последовательности, как они перемещаются из власти в оппозицию и обратно. В этом, наверное, основной казус украинского политического истеблишмента, вот уже в который год в холостую реформирующего страну.

На самом деле все довольно просто.

Во-первых, на любую реформу нужны деньги. Во-вторых , политическая воля, подкрепленная государственными механизмами, позволяющими соблюсти баланс интересов всех игроков того или иного сегмента рынка. В-третьих, наличие институционального органа, готового контролировать работу созданных в законодательном поле регулятивных механизмов.

В случае с «нашеукраинцами», лоббирующими президентский проект, в качестве такого механизма и предлагается использовать независимый регулятивный орган, о котором президент сказал в своем указе. Или несколько органов (разработчики еще не решили), которые будут регулировать тарифную политику, правоотношения и вопросы лицензирования в сферах транспорта, связи, электроэнергетики и ЖКХ. Два последних объекта регулирования, по мнению Кучеренко, можно объединить и выстроить на базе ныне здравствующей и сильно зависимой от Кабмина НКРЭ (Национальной комиссии регулирования энергетики). Комиссию «нашеукринцы» предлагают формировать исключительно из профессиональных соображений, поставив у руля беспартийного высококвалифицированного специалиста. Кандидатуру будет утверждать парламент по представлению президента. Эту аксиому г-н Кучеренко сформулировал примерно так: «Коль уж вы, уважаемые министры, решили управлять монополиями, то будьте любезны вывести регулятор, вас контролирующий, за рамки своего влияния». Такие органы, успешно действующие в ряде европейских стран, получили название — квази-судебных. «Это высший суд в какой-то конкретной сфере, который не принимает исполнительных решений, а регулирует некие конфликтные отношения и отлаживает сбалансированные правила игры», — говорит г-н Кучеренко.

Отвечая на логичный вопрос: как при этом регулятору избежать давления самого украинского президента, который до сих пор не упускал ни одной возможности поруководить чьей-нибудь независимостью, его однопартийцы утверждают, что благодаря такому подходу выиграет прежде всего парламент, а не президент.

«Всю работу регулирующих комиссий мы будем пропускать через парламент, — говорит Куче­ренко. — Верховная Рада станет игроком в тарифной политике. Посмотрите, что было год назад: идет тарифный кризис и полная импотенция парламента! По сути дела альянсу парламента и президента отводится роль стабилизатора и регулятора. А Кабмин пусть занимается конкретными проектами, пусть привлекает инвестиции… Эту модель нам подсказали международники. Ну нет в мире правил игры для трех ключевых игроков сразу (президент, Кабмин и ВР). Есть правила для двух игроков. С одной стороны, это коалиция и правительство. С другой, в качестве некой альтернативы, — парламент и президент».

Надо полагать, разработчики данной стратегии отдают себе отчет в том, что подобный поворот в сторону бесспорного усиления рычагов влияния президента вряд ли понравится какому-нибудь очередному премьеру, будь он демократ или стабилизатор. Похоже, пакующее чемоданы правительство Януковича уже высказало свое «фи» в лице вице-премьера Рыбака, который заявил, что вряд ли президентское ноу-хау стоящее дело. Особенно с учетом того, что при Кабмине уже работает НКРЭ.

«Что касается позиции БЮТ, — говорит Кучеренко,— то хоть я еще не получил ответа на свое обращение, могу предположить, что инициатива вряд ли будет воспринята. Хотя еще год назад лидер БЮТ, поддерживая идею независимого регулятора и голосуя в парламенте за мой в соавторстве с Кина­хом закон о создании такого органа, несколько раз повторяла, что такой независимый регулятор просто жизненно необходим. Но, надо понимать, тогда речь шла о регуляторе, независимом от кабинета Януковича. Теперь — от Кабинета Тимошенко, что может в корне изменить ход дела и не позволить говорить о необходимости каких-то вмешательств в функции правительства.

То же касается и вопроса принятия дополнительных законодательных актов к закону о концессии, которые могли бы запустить этот механизм в Украине. Или какой-то другой, который позволит урегулировать правоотношения в сфере собственности и привлечь на рынок не только отечественных и российских инвесторов, привыкших в силу схожих проблем играть «в темную», но и зарубежных, к такой игре не готовых. Если честно, мне трудно объяснить, почему Юлия Владимировна, в свое время предлагавшая приватизировать теп­ло-, водо- и газораспределительные сети (на этот счет проходила масса совещаний с моим участием, экс- министра ТЭК Плачкова и др.), за пять минут до очередного премьерства вдруг стала против как приватизации, так и концессии. Что называется — почувствуйте разницу! Подобные заявления сегодня вряд ли можно считать не конъюнктурными», — заключил Кучеренко.

Отметим, что один из вдохновителей жилищной стратегии БЮТ, народный депутат Владимир Бондаренко (ПРП), в беседе с журналистом «ЗН» заявил, что несмотря на то, что в блоке дискуссии насчет президентских инициатив еще не было, все-таки мало вероятно, что Тимошенко поддержит создание какой-то внеправительственной регулятивной структуры. Впрочем, как и изменит свою позицию в отношении полезности пребывания газовых распределительных сетей в собственности государства. Так что, господа, никаких концессий?

Тем не менее, как нам стало известно, инициаторы президентского нововведения продолжают вести интенсивный диалог с Партией регионов. И если публичные спикеры этой политической силы и правительства вынуждены, так сказать, держать марку при отступлении, то некоторые довольно авторитетные эксперты «Регионов» высказываются совершенно идентично президентским инициативам. Так кандидат экономических наук Ирина Акимова, принимавшая участие в создании программы Партии регионов, инициированной Ринатом Ахметовым, прокомментировала позицию партии следующим образом:

— Создание независимого регулятора в сфере деятельности при­род­ных монополий — необходимость. Безусловно, такой регулятивный орган или органы, если раз­бивать по сферам, должен быть независим от исполнительной власти. Он может быть подконтролен нескольким институциями. Априори — парламенту. Но и президенту. С четко выписанными законами, функциями, отчетностью и прозрачностью. Только в этом случае он будет выполнять свои функции прежде всего в тарифной политике. Когда мы представляли свою программу в период предвыборной кампании, мы уже тогда говорили о независимом регуляторе и концессии, как одних из важнейших инструментов в развитии инфраструктуры сферы деятельности природных монополий.

Что касается концессий, то необходимо четко определить критерии концессионных договоров. Каким образом будут формироваться инвестиционные обязательства, если таковые будут? Как будут рассматриваться спорные вопросы между государством и частником, который будет вкладывать свои деньги? Каким образом будет рассматриваться длительность договора? Каковы будут основы, через которые государство будет гарантировать частному инвестору возвращение вложенных средств? Все эти вопросы тесно взаимосвязаны. Потому как, если тарифы в сфере природных монополий не покрывают реальные затраты, то никакая концессия не привлечет инвестора — отечественного или зарубежного. Хорошо, если эти проекты будут рассматриваться параллельно.

В этой связи остается только догадываться, почему буквально вчера было отменено заседание НКРЭ, на котором планировалось увеличить тариф за поставку газа потребителям. По-видимому, правительство, невзирая на мнения даже своих авторитетных экспертов-депутатов, приняло сугубо политическое решение — оставить сей тяжелый тарифный груз своему последователю.

Еще одним из нелегких грузов, который по всей видимости также достанется демократам, станет реформа ЖКХ, с которой, в принципе, мы и начинали наше повествование. Дело в том, что в письме Кучеренко одним из ключевых требований к коалиционному соглашению стал пункт о невозможности оперативной ликвидации Ми­нистерства ЖКХ. Внимательный читатель заметил, что оный институт отсутствовал в списках партийных квот при разделе министерских портфелей. Взбунтовав­шиеся лоббисты реформы ЖКХ из «НУ», во многом не разделяющие политику нынешнего правительства, вбухавшего в ведомство Попова 4 миллиарда бюджетных средств (освоено всего около 500 миллионов), тем не менее, возражают против бездумной ликвидации органа, координирующего процессы в по сути погибающей отрасли. По меньшей мере, до создания той регулятивной системы деятельности природных монополий, а ЖКХ — их неотъемлемая часть, которую предложила команда президента. И которая позволит прежде всего привлечь в отрасль частные инвестиции.

На самом деле, сегодня трудно сказать, успехом или неуспехом увенчаются попытки Банковой ввести свою системную и концептуальную инициативу в коалиционный пакет. Или проголосовать ее в ситуативном союзе с «Регионами». Как, впрочем, в случае успеха невозможно предугадать и дальнейшие действия президента, благословившего свою политическую силу на выборы с популистским лозунгом об отмене депутатской неприкосновенности, в то время как в его арсенале находился (да по сути и находится) один из четко сформулированных приоритетов стратегии государства, стремящегося выйти из правового и экономического коллапса.