ООН будущего

С этим трудно не согласиться. Более того, делегация Украины едва ли не чаще всех говорит об этом с разных трибун, - ведь мы на собственном опыте убедились в несостоятельности ООН, прежде всего ее Совета Безопасности, своевременно и адекватно отреагировать на российскую агрессию против нашего государства.

Все мы помним, что ООН была основана после Второй мировой войны. Тогда ее основной задачей было не допустить повторения такой трагедии в будущем. За 74 года мир кардинально изменился. И хотя вызовов международному миру и безопасности не стало меньше, они существенно эволюционировали. Изменилась и сама Организация. Количество членов увеличилось с 51 до 193, спектр и география деятельности расширились.

Для эффективного противодействия современным мировым угрозам нужна более современная международная организация. Именно на это и направлена реформа, которую начал нынешний генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш после вступления в должность в январе 2017 года. При этом - впервые открою для читателей ZN.UA, и не только, "секрет" - лично имел честь голосовать за г-на Гутерриша в Совете Безопасности ООН от лица Украины (а это было не мало и не много - целых семь "соломинковых", или же индикативных, раундов совбезовского плебисцита, о чем, возможно, в следующий раз), которая в тот год выполняла сверхпочетную роль одного из непостоянных членов СБ.

Антониу Гутерриш - не первый, кто ставит перед собой такую "неподъемную" задачу. Первая реальная попытка, наверное, принадлежала одному из его предшественников, ныне, к сожалению, покойному Кофи Аннану, которому удалось многое изменить в конце 90-х прошлого века. Здесь следует вспомнить, что тогдашние шаги пришлись на председательство на 52-й сессии Генассамблеи ООН выдающегося украинского дипломата Геннадия Удовенко, который много сделал для их поддержки, чтобы предложения генсека "не спрятали в ящик" страны - члены организации, как это часто случалось раньше. Г.Удовенко, которого я и многие мои ровесники считаем главным учителем, как никто другой умел заглянуть в будущее: "В центре нашего внимания должен быть вопрос реформирования ООН, которая сейчас переживает едва ли не глубочайший кризис за всю свою историю и после окончания холодной войны и связанной с ней идеологической конфронтации вступает в новый этап своего существования", - это было сказано им в 1997 году!

Очень не хватает нам сегодня фигур такого масштаба. Но это, наверное, уже для другой статьи. Вернемся к реформе Гутерриша.

Она охватывает три направления: 1) усиление превентивной дипломатии с целью предотвращения конфликтов и обеспечения постоянного мира; 2) реорганизация системы ООН для достижения Целей устойчивого развития - Повестка дня 2030; 3) административная реформа, которая включает частичное изменение структуры секретариата ООН, усиление управления кадровой политикой, пересмотр систем бюджетирования, планирования финансов и закупки.

И хотя этот процесс реформирования рассчитан на несколько лет, основные элементы новой реформы ООН начали работать уже с 1 января 2019 года.

Секретариат ООН

В структуре секретариата ООН создано новое подразделение - департамент по делам политики и миростроительства. Он будет заниматься вопросами предотвращения и решения конфликтов, электоральной поддержки, поддержания устойчивого мира и обеспечения деятельности политических миссий ООН. Основной акцент будет делаться на раннем реагировании и мобильности ресурсов. Указанная инициатива отвечает объявленному А.Гутерришем в начале своей каденции стратегическому подходу "дипломатия ради мира".

Другой новой структурной единицей стал департамент операций мира, который будет заниматься деятельностью нынешних операций ООН по поддержанию мира (ныне их насчитывается 14 на четырех континентах), а также будет реагировать на новые конфликтные ситуации.

По замыслу авторов реформы, два новых департамента сформируют т.н. "мозговой центр" ООН, где одно "полушарие" будет отвечать за анализ и стратегическое планирование, а другое - за непосредственное реагирование в зонах активных конфликтов. При этом обновленные структуры должны устранить фрагментацию в своей деятельности.

Своеобразным же институционным "позвоночником" должно стать подразделение под непростым названием "департамент менеджмента, стратегии, политики и соблюдения норм".

В рамках реформирования ООН в 2017 г. заработала еще одна новая структура - Бюро ООН по борьбе с терроризмом, которое объединило разбросанные по всей системе старые подразделения, занимавшиеся проблематикой терроризма.

Запланированная реформа должна коснуться и оптимизации системы персонала ООН, численность которого сегодня впечатляющая - 38,1 тыс. чел., в том числе 18,2 тыс. задействованных в полевых операциях. И хотя потребность в таких масштабных ресурсах для деятельности ООН на местах можно понять, остается много вопросов к эффективности 20-тысячной армии работников секретариата ООН. Только в Нью-Йорке их насчитывается 6,4 тыс.! Кстати, в целом в системе ООН Украина представлена 196 лицами: 75 - в секретариате, 25 - в полевой службе, 96 - в категории общего обслуживания.

Пересмотр роли резидентов-координаторов

С 2019 г. в системе ООН внедряется т.н. "институт послов". Теперь резиденты-координаторы непосредственно будут подчиняться генеральному секретарю ООН и будут считаться наивысшими представителями системы ООН в страновых офисах. Их мандат будет предусматривать не только реализацию программ развития, как это было до недавнего времени, но и улучшение общей координации между агентствами системы ООН и, возможно, самое главное - поддержку правительств для предотвращения кризисов (гуманитарных, безопасностных, политических, техногенных).

Более широкие полномочия резидентов-координаторов должны помочь генеральному секретарю держать руку на пульсе на местах с целью более оперативного реагирования. Соответственно, требования и ответственность ООН тоже будут усиливаться.

Отныне такой "посол ООН" будет действовать и в Украине. Но для него, а точнее - ее полноценного функционирования придется пересмотреть подписанное еще в далеком 1992 г. соглашение между Украиной и ООН, которое уже не отвечает современным реалиям.

Реформа Совета Безопасности

Любая реформа ООН не может быть полноценной без реформирования ее главного органа, ответственного за поддержание международного мира и безопасности, - Совета Безопасности. И хотя некоторые изменения в подходах деятельности ООН на этом направлении наметились, прогресса в ключевых вопросах - прежде всего относительно "права вето" - нет.

Реформирование Совета Безопасности обсуждается в разных форматах уже более 30 лет. На сегодняшний день основные подходы государств - членов ООН можно условно свести к следующим:

- позиция "четверки", или "стран-аспирантов на постоянное членство в Совете Безопасности" (Бразилия, Индия, Германия, Япония), которая предусматривает расширение Совбеза с нынешних 15 до 25 членов путем включения шести новых постоянных членов (упомянутые государства и еще два представителя Африки) и четырех непостоянных членов (в т.ч. из нашей, Восточноевропейской региональной группы). При этом вопрос предоставления новым постоянным членам права вето подлежит дальнейшему обсуждению;

- "африканская инициатива" (или же "Консенсус Эзульвини", названный в честь одноименной долины Королевства Эсватини - до недавнего времени Свазиленда), главным отличием которой от модели "четверки" является упрочение за новыми постоянными членами права вето, а также двух дополнительных постоянных и пяти непостоянных мест для Африки;

- предложение движения "Объединяясь ради консенсуса" (входят региональные конкуренты стран-аспирантов - Италия, Пакистан, Испания, Аргентина, Мексика, Канада и др.), которое предусматривает создание десяти дополнительных "непостоянных/полупостоянных" мест.

Несмотря на то, что за последние 10 лет в рамках Межправительственных переговоров начали вырисовываться общие подходы к отдельным аспектам реформы Совета Безопасности, прежде всего его взаимодействия с Генеральной Ассамблеей и методов работы, консенсуса в других важных кластерах, в частности распределения мест между региональными группами, категорий новых членов, сохранения или отмены права вето, сейчас нет. На это влияет разрозненность позиций участников переговорного процесса, а также незаинтересованность нынешних постоянных членов - США, Великобритании, Франции, Китая и РФ - в ограничении их прав и привилегий.

Позиция Украины

Во время визита генерального секретаря ООН А.Гутерриша в Украину в июле 2017 г. вопрос реформирования ООН обсуждался на встрече с президентом Украины Петром Порошенко. Тогда глава Украинского государства подтвердил, что Украина полностью поддерживает задекларированные подходы к реформированию международной организации.

Украина рассчитывает и делает все возможное для создания более действенных инструментов в вопросах мира и безопасности, с особым ударением на эффективных механизмах предотвращения конфликтов. Важно найти более активную модель участия ООН в решении тех сложных вызовов, которые предстали перед Украиной в контексте продолжающейся российской агрессии - в политическом, безопасностном и гуманитарном измерениях. Соответственно, стратегия "дипломатии ради мира", а также более активный и инициативный подход руководителя секретариата ООН (ведь именно для этого была прописана ст. 99 Устава ООН!) для украинской стороны - ключевые факторы дальнейшей успешной деятельности Организации.

Активной есть позиция Украины и в вопросе реформирования Совета Безопасности. Как я вспомнил выше, любое увеличение количества непостоянных членов Совбеза должно обеспечивать расширенное представительство Группы восточноевропейских государств путем выделения ей, по меньшей мере, одного дополнительного места непостоянного члена (сейчас у нашей группы есть одно непостоянное место, которое занимала Украина в течение 2016–2017 годов; в 2018–2019 годах это место занимает Польша).

Наше государство также последовательно выступает за поэтапную отмену права вето, что особенно важно в условиях агрессии против Украины со стороны России как одного из постоянных членов Совета Безопасности. Из-за злоупотребления РФ правом вето Совет - то ли в ходе рассмотрения российско-украинского конфликта и ситуации вокруг сбитого малайзийского самолета МН17, то ли в вопросе Солсбери и ситуации в Сирии - окажется парализованным. Убеждены, что постоянный член Совета Безопасности, когда он является стороной конфликта, рассматриваемого Советом, должен быть ограниченным в возможности применения права вето по вопросу, в котором он - заинтересованная сторона. (Кстати, аналогичная норма предусмотрена также пунктом 3 ст. 27 Устава ООН, однако она постоянно игнорируется, как это было, например, во время наложения Россией вето на проект резолюции СБ относительно территориальной целостности Украины в марте 2014 г. Похожая ситуация имела место и во время еще одного вето России - на проект резолюции Совбеза относительно создания международного трибунала для расследования преступлений, связанных со сбитым МН17 в июле 2015 г.). На этом фоне особенно цинично звучит российский нарратив о том, что, дескать, именно "институт вето" позволяет предотвратить мировые войны, поскольку заставляет всех членов ядерной пятерки искать компромисс даже в безвыходных ситуациях.

Именно поэтому Украина входит в круг стран-подписантов декларации в поддержку инициативы о добровольном обязательстве представителей "постоянной пятерки" Совета Безопасности относительно отказа от использования права вето в случаях массовых преступлений. Наше государство также присоединилось к Кодексу поведения относительно действий Совета Безопасности ООН в вопросах геноцида, преступлений против человечности и военных преступлений, который был разработан по инициативе группы государств "АСТ" (Accountability, Coherence, Transparency - Ответственность, Подотчетность, Транспарентность).

Кроме того, в рамках упомянутого двухлетнего непостоянного членства в Совете Безопасности украинская сторона внесла много предложений, в частности относительно усовершенствования процедуры принятия решений об осуществлении Совбезом полевых визитов в отдельные страны и регионы и подготовки итоговых рекомендаций. Совместно с инициативной группой других стран - членов СБ, мы также активно выступали за последовательное обновление рабочих процедур этого органа для обеспечения его большей транспарентности, что, в конце концов, было отражено в обновленном Документе СБ ООН относительно рабочих методов, одобренном в августе 2017 г.

Время покажет

Для того чтобы реформа ООН стала успешной, нужны несколько факторов.

Во-первых, решительность генерального секретаря А.Гутерриша внедрять изменения. Но и этого мало. Нужны еще и преданные исполнители на местах. А вот с этим, как свидетельствует опыт почти всех предшественников нынешнего генсека, часто возникали проблемы, - ведь значительной части ооновской бюрократии никакие изменения не нужны: слишком комфортно они чувствуют себя и так.

Во-вторых, поддержка реформы со стороны государств - членов ООН, прежде всего основных контрибуторов регулярного бюджета ООН (США, Китая, Японии, Германии, Франции, Великобритании, Бразилии и т.п.).

В-третьих, готовность государств на достижение реального прогресса в реформировании самых проблемных участков ООН, прежде всего института Совета Безопасности.

Несмотря на небезосновательную критику, в интересах международного сообщества, в том числе Украины, преобразование ООН в современную международную организацию, способную адекватно реагировать на вызовы настоящего.

Не для того, чтобы создать рай на земле, а для того, чтобы как минимум уберечь ее от ада.