Очередной развод

На уходящей неделе Кабмин принял решение о реорганизации ГФСУ в два отдельных центральных органа власти - Государственную налоговую и Государственную таможенную службы.

В соответствии с планами Минфина, в течение двух следующих месяцев созданные ведомства получат и новых руководителей, избранных на открытых и прозрачных конкурсах, не иначе. Работа обоих органов будет координироваться правительством в лице министра финансов, как будут делить деньги, пока неясно, - финансирование обоих ведомств в будущем году предполагается "в границах расходов, предусмотренных для ГФСУ", а там как пойдет. В Минфине реорганизацию назвали реформой. Будет настоящей катастрофой, если так и будет.

Реформирование Государственной фискальной службы затянулось непозволительно. Настолько, что терпение закончилось даже у наших весьма сдержанных западных партнеров. Ритуальные танцы президента и премьера вокруг налоговых потоков и нескрываемое желание всех и каждого во власти влиять на фискальную службу окончательно убедили МВФ в том, что реформа ГФСУ - это один из важнейших пунктов Меморандума о сотрудничестве с Украиной, который вскоре будет обнародован. Но это не означает, что МВФ настоял на разделении ведомств. МВФ настаивал на реформе фискальной службы, а варианты этого реформирования предлагала украинская сторона. И чтобы понять логику ее выбора, пожалуй, следует вспомнить, зачем службы в свое время объединяли, рассказывая на каждом углу о "британской модели" и удивляясь, как мы раньше жили с отдельными налоговой и таможней.

Целей было несколько. Конечная и самая желанная - объединение аудита и постаудита в единый процесс. Международная продвинутая практика - таможенный постаудит интегрируется в налоговую проверку, с одной стороны, сокращается давление на бизнес, так как проверок будет в разы меньше, с другой - повышается уровень контроля, так как теперь уже налоговая точно знает, откуда предприниматель получил товар, по какой стоимости, где и как его сбывал. Все отлично в этой модели, но за годы реформы на нормативном уровне даже попыток не было эти проверки интегрировать. Спустя шесть лет "активной фазы реформы" в Минфине обнаружили, что это сложно, так как налоговая и таможенная проверки по сути существенно отличаются: первая проверяет операции фирмы за период, вторая - конкретные поставки. Почему это обнаружилось так поздно? Почему "британский опыт" в Украине не сработал? На эти вопросы в Минфине лишь плечами пожимают.

Но в результате этого неудачного слияния таможенный аудит исчез как явление. В 2012 г. в Украине был принят новый Таможенный кодекс, в котором была детально выписана процедура аудита, полноценно так и не заработавшего, потому что со второй половины 2013-го эта функция была передана главным управлениям ГФСУ в областях, и с этого момента резко снизились результативность, качество и количество этих аудитов. "Серый" бизнес доволен. Доволен ли "белый", что под боком постоянно оказываются товары, завезенные на неконкурентных условиях? У него не спрашивают.

Но были и промежуточные цели у объединения ведомств, которых удалось достичь хотя бы частично. Например, базы таможни и налоговой все-таки за годы кропотливой работы над реформой объединить смогли. Правда, это дало нулевой практический результат, потому что, кроме единой базы, должен быть еще и единый центр, который понимает, как эту базу использовать. А центр этот, после слияния, оказался в налоговой, которой и без всех этих пост- и предаудитов хватает задач и функций.

Третья цель объединения таможни и налоговой заключалась в желании оптимизировать расходы на службы, объединив их "бэкофисы" - кадровиков, юристов, деловодов, безопасности и прочие. Никакой синергии, как вы понимаете, не случилось. Из раза в раз одеяло на себя перетягивала налоговая, оставляя таможню с "голым задом". Спустя шесть лет Минфин убежден, что для того чтобы оптимизировать структуру ведомств, службы надо опять разделить. Допустим.

Итак, Минфин расписался в своей полной несостоятельности довести до логичного финала реформу ГФСУ и решил начать новую реформу, забыв, что причина прежнего провала, похоже, не в том, вместе службы или раздельно, а в том, что фискальная служба - это государство в государстве, и ничто в ней не реформируемо, пока сама фискальная служба этого не захочет.

Никаких целей повторного разделения служб пока нет. То есть нет, нам озвучили набор стандартных клише о "повышении сервисности", "прозрачности", "качественном администрировании" и "лучших практиках", но конкретных задач, которые будут решены благодаря "разводу" ведомств, никто не упоминает. И это главная угроза, - в стране полу- и недотрансформаций выдать реорганизацию за реформу очень просто.

Заглянем одним глазом в аудит Счетной палаты, которая выясняла, как ГФСУ тратила деньги, выделенные на ее содержание госбюджетом в 2016–2017 гг. и первом полугодии 2018-го. При достаточном бюджетном финансировании ГФСУ дополнительно привлекала в свой спецфонд средства, полученные за счет перевыполнения плановых показателей по поступлениям в госбюджет. Но тратились средства в основном не на капитальные, а на текущие расходы. По большей части на выплату премий сотрудникам службы. В 2016-м не выполнена большая часть программ, связанных со строительством и реконструкцией пунктов пропусков в рамках Программы трансграничного сотрудничества. Проект планировали завершить в 2017-м, но при утверждении паспорта этой программы в 2017-м вообще "забыли" закрепить за ней какое-либо финансирование. В 2017-м же провалили планы по закупке весовых комплексов и стационарных сканирующих систем для осмотра автомобилей и контейнеров на таможнях. Также в списке нереализованных задач осталась комплексная система защиты информации в "Единой автоматизированной информационной системе (таможенный блок)", "Управлении документами" и "Системе мониторинга соответствия налоговых накладных критериям оценки степени риска". Премировать сотрудников важно, спорить не будем. Но почему в процессе поиска средств первыми под нож идут капитальные расходы на развитие таможенного направления?

Да просто это никогда не был равный брак. Таможня за предыдущие годы "реформ" потеряла материально-техническую базу, кадровый потенциал, вертикаль управления, даже заместителя, курирующего таможенное направление, среди многочисленных исполняющих обязанности исполняющих обязанности во главе ГФСУ часто просто не было. Институционально таможенная служба сейчас настолько слаба, что удивительно, как она вообще умудряется выполнять какие-либо функции. О том, что таможня, кроме прочего, ответственна за безопасность страны, даже думать не будем. И этот "развод" - шанс для восстановления таможни, которую практически уничтожило предыдущее слияние.

Что останется таможне после развода? Департамент рисков сейчас один на два ведомства и сосредоточен на "налоговых" рисках. Таможенный аудит уничтожен, а большинство толковых специалистов давно переквалифицировались в таможенных брокеров и не захотят отказываться от своих рыночных зарплат, чтобы вернутся на госслужбу. "Бэкофис" придется формировать заново.

Разделить ГФСУ постановлением правительства получилось. Но если Кабмин намерен пойти дальше и возродить таможню, потребуются решения, которые должен принимать парламент (а там желающих "контролировать" таможенные потоки - через одного). И деньги, конечно, которые еще предстоит поделить с налоговой и желательно не поровну, потому что тогда таможню не реанимировать. Воссоздание одного только административного центра таможни - уже вызов, нужны кадры и привлекательные зарплаты, чтобы гарантировать квалификацию этих кадров. Необходимо материально-техническое и транспортное обеспечение, о котором годами не вспоминали, нужны автоматизация и информатизация процессов, которые тоже не дешевы.

Но пока об этом в правительстве молчат. Главная задача в краткосрочной перспективе - провести конкурсы и выбрать (или сделать вид, что выбрали) новых руководителей налоговой и таможни. На это отводится два месяца. Параллельно будет решаться вопрос с демилитаризацией обеих служб, то есть с созданием отдельного органа, который заменит налоговую милицию, два года де-юре не существующую, но де-факто работающую в составе налоговой. Позиция Минфина не так принципиальна, как раньше, теперь чиновники не настроены отстаивать идею создания Службы финансовых расследований и согласны на любой компромиссный вариант ведомства, лишь бы не в составе Государственной налоговой службы. То есть хлебных вакансий будет три - глава налоговой, глава таможни и глава службы либо бюро финансовых расследований. Это упростит политический "дележ" потоков, но не главную задачу - от реорганизации перейти непосредственно к реформе. Если это не случится, налоговое направление особо не пострадает, но и не изменится, там саботаж реформ вывели на высокопрофессиональный уровень. Но таможенное направление при отсутствии реальных изменений будет загублено окончательно. За годы в "приймах" таможня, к сожалению, утратила ресурсы для самостоятельной качественной работы, и в данный момент организовать там ручное перенаправление потоков гораздо проще, чем вернуть ведомство к нормальной работе.