Новые правила политической игры: уже поздно или еще есть шанс?

В украинском публичном дискурсе неоднократно поднимался вопрос о необходимости изменения политических "правил игры". Это касается и конституционных изменений, и оптимизации регламентов работы высших органов государственной власти, и нормирования взаимодействия власти с бизнесом и гражданским обществом.

Сердцевина такого перевоплощения - минимизация политической коррупции, оптимизация государственного управления, повышение эффективности распоряжения государственным имуществом, расширение круга реальных выгодоприобретателей от деятельности государства от условных "100 самых богатых украинцев" до, по меньшей мере, большей части нашего общества. Как правило, особые надежды в этом контексте возлагаются на выборы и приход к власти новых людей. Но, как показывает украинская политическая практика, лица меняются, а вот правила игры особо не трансформируются. И чем больше новые политики втягиваются в сети старой системы, тем призрачнее становятся шансы разорвать "порочный круг". И это все при том, что рецепты есть. В частности, речь идет о переформатировании украинской традиционно кулуарной политики в публичную европейского типа, которая предусматривает подготовку государственных решений в диалоге между властью и гражданским обществом с привлечением экспертно-аналитического знания.

Оценка текущего состояния дел

Чтобы не быть голословными попытаемся оценить, насколько хорошо работает политическая система Украины, то есть насколько эффективно она выполняет свои функции.

Во-первых, одной из фундаментальных функций политической системы является целеполагание, то есть определение целей, приоритетов, задач, направлений, путей развития общества и государства, которые закрепляются в долгосрочной стратегии(ях) национального развития и кристаллизуются в четком политическом курсе. Такой политический курс является своеобразным указателем как для бюрократов-исполнителей, так и для общества. То есть отвечает на вопрос общества, что и для чего делает власть, дает руководство к действию для государственного аппарата.

Показателен в этом контексте опыт Китая, ведь успех китайской политики "реформ и открытости", выведшей КНР в число мировых лидеров и продолжаюшей укреплять его позиции, в значительной степени обусловлен умением мыслить стратегически. Например, "Прогноз-2050", где четко сформулирована и с учетом возможных вызовов просчитана стратегия экономического развития Китая, преобразование его экономики в индустриально-информационную.

А что же Украина? В нашем государстве принят ряд стратегий, но чаще всего они носят декларативный характер. Политическое руководство осуществляется преимущественно в ручном режиме как реакция на стимулы внешней среды. Видение развития государства, как правило, ограничивается очень коротким временным горизонтом.

Таким образом, данная функция украинской политической системой фактически не реализуется.

Во-вторых, важной функцией, производной от первой, является мобилизация общества, концентрация его социального капитала на реализацию принятой стратегии или программ. Реализация большинства стратегий в Украине в целом не имеет коммуникационной составляющей, почти отсутствует диалог с обществом и заинтересованными сторонами и, как результат, очень низкая мобилизация масс на достижение приоритетов развития. Да и в целом, если большинство стратегий носят декларативный характер, и они оторваны от реальной политической практики, то и организация деятельности общества по выполнению поставленных задач происходит в таком же духе.

В-третьих, учитывая то, что ресурсы государства всегда ограничены, а аппетиты различных групп почти безграничны, важной функцией политической системы является оптимальное распределение и перераспределение материальных и нематериальных ресурсов среди всех членов общества. Как правило, распределение и перераспределение в нашей стране осуществляется под потребности узкогрупповых субъектов (чаще финансово-промышленных групп). То есть сама задача эффективного распределения и перераспределения ресурсов перед политической системой Украины не стоит, традиционно власть и сформированный вокруг нее класс выгодоприобретателей распоряжаются национальным богатством в свою пользу. В частности, это происходит путем кулуарных договоренностей и закрытого процесса принятия политических решений, которые, обходя общественную дискуссию, спускаются "вниз" на выполнение в виде готовых императивных решений.

В-четвертых, политическая система призвана осуществлять согласование и упорядочение как интересов и потребностей социальных слоев населения, так и интересов государства и общественных групп. К сожалению, несмотря на почти тридцатилетнюю историю независимой Украины, адекватный диалог власти и общества у нас так и не состоялся. Общественные обсуждения и слушания обычно проходят для легитимизации уже принятого решения и проводятся чаще всего для галочки. Диалог со стейкхолдерами тоже почти осуществляется, а процесс принятия чувствительных для бизнеса решений больше похож на аукцион, главная выгода от которого идет в карманы "временных держателей государственных акций".

В-пятых, политическая система регулирует общественно-политические отношения, то есть упорядочивает и регламентирует политическое поведение и политические отношения, утверждает такие способы поведения и деятельности индивидов, групп, организаций и форм их взаимоотношений, которые обеспечивали бы соблюдение общих интересов и устойчивость общественных отношений. Фактически, речь идет о формировании приемлемого общественного порядка, выработке эталонных стереотипов приемлемого и разумного поведения. Но в Украине очень часто власть сама становится источником грубого нарушения и игнорирования каких-либо норм и законов.

Перечень функций политической системы и оценку их реализации в Украине можно продолжать достаточно долго, но вряд ли это может существенно изменить описанную выше ситуацию. Пока же можно сделать вывод, что сама политическая система нашего государства порождает хаос, создает условия для нехватки демократических процедур, содействует укреплению кланово-олигархического и неофеодального характера украинского общества, повышает внешнюю зависимость нашего государства. Особенно остро ощущается недостаток стратегического мышления и отсутствие понимания места нашего государства в мировой архитектуре хотя бы через 5–10 лет.

Безусловно, новая власть в Украине запустила процесс и конституционных изменений, и активное обсуждение реформы парламента, и новый подход к взаимодействию в системе координат центр-регион, но пока это все выглядит больше точечными изменениями без целостной концепции перестройки, а точнее, построения новой логики работы политической системы.

Приоритеты для власти на пути построения новых правил игры

Сейчас Украина нуждается в не декларативных, а в полноценных институтах гражданского общества, которые включались бы в процесс выработки публичных решений и политик на начальных этапах, предлагали альтернативы решения общественных проблем, контролировали процесс внедрения решений и оценивали их эффективность с точки зрения достижения общественного благополучия. Здесь следует помнить, что от уровня развития гражданского общества прямо зависит уровень демократичности государства. Но процесс становления и эволюции институтов гражданского общества и характер их сотрудничества с властью обуславливаются политико-правовыми, экономическими и прочими условиями, которые формируются непосредственно государственными органами.

Следует отметить, что в нашем государстве в целом сформирована нормативно-правовая база, регламентирующая взаимодействие органов публичной власти и институтов гражданского общества в процессе формирования и реализации публичной политики. Но практический срез сотрудничества публичной власти и общественности в формировании и реализации публичной политики имеет низкую эффективность. Здесь дает о себе знать непрозрачность работы органов публичной власти, значительная забюрократизированность сотрудничества с ними (что требует значительных усилий и времени со стороны негосударственных институтов), обоюдное недоверие и часто открытая враждебность со стороны публичных управленцев на различных уровнях властной иерархии, отсутствие действенного механизма обратной связи после консультаций. Неединичны случаи, когда высказанное общественностью мнение, в рамках институционализированных форм сотрудничества с органами публичной власти игнорируется. Часто консультативно-совещательные советы при органах публичной власти используются в интересах конкретных чиновников и политиков и не реализуют свое прямое назначение.

Таким образом, органы публичной власти в нашем государстве не воспринимают институты гражданского общества равнозначными партнерами в формировании и внедрении публичной политики. Но и само гражданское общество в Украине не является достаточно сильным, структурированным и институционно развитым.

Важным срезом взаимодействия государственных и негосударственных акторов, оптимальность которого во многом и обусловливает эффективность управления, является сотрудничество власти и бизнеса. Бизнес в Украине имеет значительный преобразующий потенциал, поскольку активно влияет как на социально-экономические, так и на политические процессы в государстве. Качественные реформы и результативная публичная политика невозможны без налаживания эффективного взаимодействия власти и бизнеса. Несмотря на очевидность данной ситуации, в нашем государстве до сих пор нет действенной институционной системы реализации такого взаимодействия. Главными препятствиями на ее пути являются:

• низкий уровень диалога между представителями власти и бизнес-средой о приоритетах развития государства в различных сферах общественной жизни. Такое взаимодействие обычно происходит ситуативно и, как правило, под влиянием внешних факторов;
• отсутствие равноправия во взаимодействии власти и бизнеса. Власть обычно выступает с доминирующей позиции, протискивая исключительно собственное видение соответствующего вопроса;
• превалирование неформальных, персонифицированных связей между представителями публичной власти и бизнесменами, в основе которых лежит поиск коррупционной ренты за продвижение интересов конкретных бизнес-структур;
• низкое доверие общества к крупному бизнесу из-за попыток олигархов использовать политическую деятельность в целях получения преференций для собственных бизнес-структур. Неудовлетворительный уровень социальной ответственности украинского бизнеса;
• всеохватывающая политическая коррупция, создающая собственные правила политической игры и тем самым вытесняющая принципы публичной политики на периферию политического процесса.

В целом же успех страны зависит от слаженной работы власти, бизнеса и гражданского общества. Тем более что бизнес заинтересован в институционализации взаимоотношений с властью, что даст ему возможность получить легальный инструмент продвижения корпоративных интересов. Власть, в свою очередь, сможет получить действенные средства упорядочения экономических процессов, возможности для обеспечения устойчивого экономического роста и увеличения эффективности решения социальных проблем, обрести гибкость в борьбе с глобальными вызовами и угрозами. А гражданское общество в данном треугольнике сможет контролировать и рационализировать действия власти и приближать паритет между частным концентрированным интересом и общественным благополучием.

Дорожная карта преобразования кулуарной политики в публичную

Сейчас в Украине действуют как старые, так и новые акторы, стремящиеся реализовать свои интересы. Меняются государственные и негосударственные институты, соответственно изменяются механизмы, пути, инструменты и средства выработки публичной политики. Децентрализационные изменения актуализируют вопросы выработки политики на местном и региональном уровнях. Роль громад в качественных изменениях украинского общества возрастает. Все это актуализирует вопрос введения в Украине многоуровневого управления с вертикальными (синергия общенационального, регионального и местного уровней) и горизонтальными (сотрудничество с гражданским обществом) измерениями. В этом контексте приоритетными шагами должны стать:

• имплементация четких, системных и эффективных стандартов и процедур участия институтов гражданского общества в процессе разработки и внедрения публичной политики;
• улучшение процедуры представления и рассмотрения электронных петиций (четкое определение порядка их рассмотрения и закрепление механизма обратной связи органов публичной власти по результатам их выполнения), внедрение механизмов диджитал-консультаций, делающих возможным электронное участие гражданского общества в процессе реализации и внедрения публичной политики;
• информирование общественности о мировых стандартах общественного участия в разработке и реализации публичной политики. Параллельно с информированием общественности необходимо формировать соответствующее понимание и навыки у представителей публичной власти разного уровня, вводить принципы публичной политики в работе власти;
• легализация на нормативно-правовом уровне лоббизма в Украине. Сердцевиной такого шага должно стать укрепление общественного влияния на публично-управленческую сферу;
• создание условий для развития связанных с бизнесом общественных объединений, отстаивающих их интересы во взаимодействии с властью и гражданским обществом. Содействие их более интенсивному привлечению к разработке и реализации публичной политики, а также увеличение их экспертно-аналитического участия в этих процессах. Осуществление подготовки специалистов в сфере взаимодействия бизнеса и государства;
• внедрение Government Relations в качестве инструмента повышения эффективности взаимодействия власти, бизнеса и общественности, которые на базе взаимного доверия достигнут взаимовыгодного и общественно-полезного результата.

Таким образом, для выработки качественно новых правил игры в треугольнике "власть-бизнес-общественность" необходимо сформировать системную стратегию институционализации участия всех заинтересованных сторон в процессе выработки публичных решений. Главной целью этой стратегии должно стать построение партнерских отношений между государственным аппаратом на всех уровнях, общественными учреждениями и бизнес-структурами. Данная стратегия должна содействовать внедрению в Украине многоуровневой публичной политики.