(Не)состоятельность громад

Методика формирования состоятельных территориальных громад определяет нормы, согласно которым возможно образование состоятельной громады. И если "состоятельность" -термин преимущественно экономический, в самой методике больше внимания посвящено географическим и, в лучшем случае, инфраструктурным принципам существования будущей ОТГ. Хотя, как показывает это исследование, громады в Украине создаются и функционируют и без соблюдения требований указанной методики.

При инициировании формирования новых объединенных территориальных громад всегда поднимается вопрос их состоятельности. Украинское законодательство определяет состоятельность громады как "способность самостоятельно или через соответствующие органы местного самоуправления обеспечить надлежащий уровень предоставления услуг, в частности в сфере образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты, жилищно-коммунального хозяйства, с учетом кадровых ресурсов, финансового обеспечения и развития инфраструктуры соответствующей административно-территориальной единицы".

Понятие "состоятельность" использовали с самого начала реформы децентрализации в 2014 году в Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине. Определение термина в ней не давали, но отталкивались от обратного: причиной для реформы стала неспособность громад осуществлять собственные и делегированные полномочия в сферах предоставления публичных услуг.

Каким образом определяется состоятельность громады?

Полномочия по признанию громад состоятельными имеют областные государственные администрации, Кабинет министров и собственно громады, добровольно решившие объединиться. ОГА разрабатывает и принимает проект перспективного плана области, который позже утверждается Кабинетом министров. Громады могут быть привлечены к формированию перспективного плана, паспортов состоятельных громад, в их компетенции решение вопросов добровольного объединения или добровольного присоединения к уже существующей громаде, а также создание органов местного самоуправления. Процесс формирования состоятельных громад приведен в Методике формирования состоятельных территориальных громад. И, казалось бы, это является определенным алгоритмом: сначала разрабатывается и принимается проект перспективного плана, потом он утверждается Кабинетом министров, далее громады добровольно объединяются и создают свои органы местного самоуправления.

Но, как оказывается, неединичны случаи создания громад вне перспективного плана. Например, на Харьковщине в конце 2019 года прошли первые местные выборы в четырех громадах, ни одной из которых не существовало как отдельных субъектов в перспективном плане области на момент объявления выборов. За четыре дня до выборов три из них появляются в плане, четвертой же нет и по сей день. Хотя именно на основе перспективного плана формируют бюджет на следующий год.

Неразрывность территории как требование состоятельной территориальной громады

Важным фактором при определении состоятельности громады является очерчивание зоны доступности ее потенциального административного центра. Методика формирования состоятельных территориальных громад утверждает следующее: расстояние от потенциального центра до громады с населением свыше 10% от всего населения ОТГ должно составлять не более 20 км (или в случае неотложных случаев время прибытия скорой или пожарной помощи не должно превышать 30 минут). Территория громады должна быть неразрывной, создаваться в пределах одной области и одного района. Если создается громада в рамках сопредельных районов, то смещаются и границы районов в пользу того района, где расположен центр будущей ОТГ.

Правда, требование к расстоянию от потенциального центра до отдаленных населенных пунктов не отвечает критериям предварительной оценки уровня состоятельности территориальных громад. По шкале, где 1,5 - это низкий уровень состоятельности, а 5 - высокий уровень состоятельности, большая площадь, которую будет занимать будущая громада, имеет большее числовое значение при подсчете. То есть согласно методике для достижения более высокого уровня состоятельности громада должна быть больше 400 кв. км, но вместе с тем никуда не исчезают требования к 20-километровой зоне доступности ее центра.

В составе объединенной территориальной громады не может существовать другая территориальная громада, имеющая свой орган местного самоуправления. Этот пункт, как доказано на практике, можно трактовать как минимум двумя разными путями.

Первая трактовка: ОТГ не может включать в свой состав другую громаду, которая имеет (и будет иметь после включения ее в состав) свой орган местного самоуправления. Сама по себе такая трактовка ограничивается невозможностью одновременного существования двух властей одного уровня на одной территории.

Вторая трактовка может состоять в невозможности "окружения" одной громады другой. Тогда часть уже созданных ОТГ грубо нарушают нормы законодательства. Подобный кейс двойной трактовки существовал перед выборами в Сухополовянскую ОТГ на Черниговщине, хотя новообразованная громада окружила город Прилуки не со всех сторон. Но, очевидно, запрет "взятия в осаду" одной громадой другой мог бы распространяться на подобные кейсы только в случае юридического закрепления самоуправляемой громады в составе другой.

Если обойти вторую трактовку этой нормы, расположение одной громады внутри другой, по сути, может нарушать норму неразрывности территорий громад. Правда, возможно это только при условии, если внутренняя громада является объединенной или планирует объединяться с другими громадами за пределами той, которая "окружила" ее.

На рисунках 1 и 2 мы видим, что условия формирования состоятельной ОТГ часто нарушаются на практике. И это неудивительно, ведь количественные показатели не приспособлены к реалиям Украины. Громады в некоторых западных областях не соответствуют условиям только из-за осложненных горными массивами путей сообщения. Николаевская и Днепропетровская области являются лидерами среди нарушителей из-за некачественных дорог, которые делают невозможным транспортные перевозки от центра ОТГ в отдаленные поселки за менее чем 30 минут. Населенные пункты не расположены плотно друг к другу, следовательно, возникает потребность в формировании состоятельной громады на значительных территориях, что усложняет соблюдение стандартов. Значит, что по объективным причинам соблюдают принципы формирования громад только самые маленькие или инфраструктурно наиболее развитые области.

Разрывность территории громады и окружение одной громады другой, наоборот, облегчает сотрудничество между ними в рамках действия соответствующего закона. В целом же, как показало сопоставление данных, разорванная территория громады или окружение одной громады другой только в единичных случаях коррелирует с нарушением нормы об удаленности населенных пунктов от административного центра на более чем 20 км. А следовательно, это не является сущностной проблемой для создания ОТГ.

О чем нам говорит опыт Польши?

Польша сделала первые шаги децентрализации еще в 1990-х годах. Алгоритм создания гмин в Польше (аналог наших объединенных территориальных громад) напоминает украинский: совет будущей гмины должен подать запрос министру, ответственному за государственное управление; также проводятся консультации с местными жителями. Возможно создание гмин в двух соседних воеводствах (в отличие от Украины, где объединение возможно только в рамках одной области) с единственным условием - изменение границ воеводств и повятов согласно новым границам гмин.

Совет министров Польши имеет больше рычагов при создании гмины, чем исполнительная ветвь власти в Украине. По собственной инициативе Совет министров может образовать новое подразделение местного самоуправления. В целом в Европе существует мало примеров объединения "снизу". Возможно, в этом состоит специфическое отличие между контурами громад в Польше, которые почти идентичны от гмины к гмине, и контурами украинских громад, визуально напоминающими новый вид применения джерримендеринга.

Также в законодательстве Польши не стоит остро вопрос состоятельности гмин. Больше внимания уделяется культурному и этнографическому однообразию, чем финансовой эффективности.

Состоятельность или зависимость?

Как вы уже догадались, сама Методика формирования состоятельных территориальных громад не имеет ничего общего с состоятельностью громады в общепринятом значении. Удивительно, что в документе, в котором, казалось бы, должна идти речь только об экономических принципах создания ОТГ, упоминаются чаще всего географические и, в лучшем случае, инфраструктурные особенности, которые должна соблюдать будущая громада. Но, как мы выяснили, много громад существуют и без соблюдения этих требований.

Единые экономические факторы, положенные в основу критериев, - индекс налогосостоятельности и доля местных налогов и сборов в доходах бюджета громады - не администрируются властью громады. Следовательно, громада не может целенаправленно влиять на рост этих показателей.

Главный вопрос, который должен стоять перед созданием новой громады: может ли она себя обеспечить на более достойном уровне после объединения, чем до него?

Если расстояние между центром и большой громадой в составе ОТГ превышает 20 км, но ресурсов у нее достаточно, чтобы открыть еще несколько станций скорой помощи и пожарной безопасности в самых отдаленных уголках, то какая разница, какое между ними расстояние? Если детей дошкольного возраста на территории административного центра ОТГ меньше 250, но средств достаточно, чтобы содержать школы и детские садики во всех населенных пунктах громады, которые нуждаются в этом, то разве имеет значение количество детей в центре? Все эти вопросы может решить только достижение финансовой состоятельности. Такие условия могут создаваться за счет новых каналов финансирования, среди которых, в частности, предпринимательская деятельность на территории ОТГ.

Портал "Децентрализация" предоставляет общие сведения о показателях выполнения бюджетов ОТГ каждой области несколько раз в год. Мы же решили проверить эффективность созданных ОТГ, а именно - темпы роста бюджетов тех ОТГ, которые вошли в первую волну реформы децентрализации. Будем учитывать сведения выполнения бюджета в одинаковом месяце до создания ОТГ, за год и по состоянию на сентябрь 2019 года (см. рис. 3).

Оказывается, за три года существования в подавляющем большинстве громад размер дотаций только увеличился, а доходы общего фонда ОТГ 14 из 23 областей значительно уменьшились.

Только громады Черниговской, Днепропетровской и Полтавской областей имеют реверсную дотацию, действующую в обратном направлении, - от местного бюджета в государственный. Наибольшая составляющая дотаций в доходах ОТГ Ивано-Франковской области - 46%. Такой высокий уровень дотаций в большинстве громад вызывает вопрос: "Действительно ли громады являются состоятельными или же, скорее, зависимыми от государственных дотаций?".

Среди представленных громад первой волны также есть нарушители заложенных в законодательстве норм: таких громад насчитывается 15,4%. Но нет никакой корреляции между уровнем дотационности бюджетов громады и соблюдением правил формирования состоятельной объединенной территориальной громады. А следовательно, это еще раз доказывает, что нормы, заложенные в методике, могут влиять на реальный потенциал громады только незначительным образом.

Статья предоставлена VoxUkraine