ЛЮБОВЬ ПО РАСЧЕТУ

К законодательству необходимо относиться так же, как к женщине, — крайне бережно и зело осторожно. Всякое резкое движение чревато необратимыми последствиями. Любой непродуманный шаг грозит потерей с трудом выстроенных отношений.

Каким бы корявым ни выглядело сравнение возвышенной поэзии любви и сухой прозы законотворчества, у этих двух наук много сходного. Здоровое желание должно мирно сосуществовать со здравым смыслом. Прежде чем придать новый статус вашим отношениям с подругой, вы неизбежно должны задать себе вопрос: а чего вы собственно хотите — размеренной жизни, ребенка или улучшения своего материального положения? И насколько вы готовы к этому?

Решение вступить в брак, равно как и решение поменять Конституцию, должно вызреть. Судя по настроениям, царящим в самых разных политических кругах, потребность изменить Основной Закон назрела. Представители диаметрально противоположных сил приводят различные аргументы, но логика их во многом совпадает. Острые противоречия наблюдаются только в одном вопросе — о будущем статусе губернаторов.

Из всех политических сил, преодолевших весной 2004 года 4%-ный барьер парламентских выборов против избираемости региональных начальников, выступил только Блок Юлии Тимошенко. Блок «За единую Украину!», «Наша Украина», КПУ и СПУ были категорично «за». СДПУ(о) — тоже «за», но с оговоркой: решение этого вопроса стоит несколько отложить. Тем любопытнее было в мае 2002-го ознакомиться с точкой зрения Михаила Погребинского. Политолог, весьма близкий к лидеру эсдеков, заявлял: те, кто ратует за отмену назначения губернаторов, руководствуются исключительно конъюнктурными соображениями. Первым среди «конъюнктурщиков» назывался Виктор Ющенко. По словам Погребинского, стремление главы «НУ» изменить эту норму Конституции объясняется исключительно желанием заполучить в канун президентских выборов внушительный кусок админресурса. Мол, в случае выборов губернаторов, в трети областей страны к власти придут ставленники Ющенко, что должно стать серьезным подспорьем в гонке-2004. (При этом, правда, Михаил Борисович не разъяснил, каким образом можно было реально успеть до новых президентских выборов внести необходимые правки в Основной Закон и провести местные выборы). Зато он высказал еще одну любопытную теорию: выборы в местные советы практически полностью контролируются главами областных администраций. А если губернаторов станут избирать, а не назначать (что, несомненно, ослабит их зависимость от центра), то они просто-напросто превратятся в удельных, практически неуправляемых князьков.

Еще более любопытная деталь: в том же мае того же 2002-го в Верховной Раде был должным образом зарегистрирован законопроект «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Украины». Помимо всего прочего, авторы документа предлагали изменить… нет, не статус, а лишь порядок назначения губернаторов. Правом назначать глав областных госадминистраций было рекомендовано наделить не Президента, а премьера. Самое забавное, что среди подписей, поставленных под законопроектом, фигурировали автографы лидера КПУ Петра Симоненко, главы СПУ Александра Мороза и целого ряда представителей «Нашей Украины».

Анализируя вышеизложенное, осмелимся сделать несколько выводов. Первый: даже публичные сторонники ликвидации института глав областных администраций и введения института губернаторства как такового не ответили сами себе на два вопроса. Нужны эти изменения стране? И зачем именно эти изменения нужны им лично? Вывод второй: областное руководство лидеры абсолютно всех влиятельных политических сил склонны рассматривать прежде всего как инструмент административного ресурса. Во многом именно этим обстоятельством объясняется весь сыр-бор, разгоревшийся вокруг будущего статуса губернаторов.

Для наглядности приведем точку зрения (полугодичной давности) одного из идеологов оппозиции. Логика его рассуждений такова.

Первое. Главы облгосадминистраций — серьезный козырь власти в ее предвыборной войне с оппозицией. Не имея влияния на губернаторов, оппозиции будет невероятно сложно выиграть у постоянно жульничающей власти. А влиять на губернатора, целиком и полностью зависящего от Президента, крайне сложно.

Второе. Можно попытаться забрать этот козырь из рук власти, законодательно «пробив» норму об избираемости губернаторов. Но кто даст гарантию, что до 2004 года заинтересованные силы успеют внести необходимые изменения в Конституцию и организовать выборы губернаторов? И кто даст гарантию, что власть, используя весь доступный арсенал средств, не «проведет» в губернаторы своих людей?

Третье. Выбивая козырь из рук Президента, оппозиция (в случае ее прихода к власти) теряет этот козырь для себя. Разве не может случиться, что новые, избранные, губернаторы превратятся в опору для новой оппозиции и, одновременно, в угрозу для новой власти? А привычная вертикаль власти? Из кого ее выстраивать?

Как ни странно, но логика формальных сторонников Президента, также рассчитывающих на приход к власти, во многом совпадает с логикой противников режима. Никто не хочет отдавать рычаги влияния. А потому, похоже, единственное, что остается представителям всех политических сил, втянутых в уже начавшуюся избирательную гонку, — просто обещать представителям региональных элит, что когда-нибудь губернаторов будут избирать. Стараясь таким образом заручиться поддержкой тех, кто сегодня при власти в областях. И тех, кто хочет эту власть получить.

Примечательно, что даже Президент, который в 1999-м говорил, что к выборности губернаторов Украина придет «лет через сто», в последнее время сильно смягчил свою точку зрения по этому поводу. Такую корректировка взглядов также можно объяснить близостью выборов. Президент слабеет, а желание региональных князей обрести независимость, наоборот, крепнет. И Леонид Данилович не может с этим обстоятельством не считаться.

Приведенные мнения глав девяти областных государственных администраций свидетельствуют о том, что в среде региональных начальников нет пока единой точки зрения по поводу того, каким правовым смыслом должна быть наполнена формулировка «губернатор». Однако неофициальная информация позволяет сделать иной вывод: если не все, то очень многие руководители областей мечтают быть начальниками, а не подчиненными. Просто не все готовы говорить об этом вслух.

В первую очередь, большей самостоятельности жаждется, разумеется, руководителям крупных промышленных регионов. Скажем, Виктор Янукович, в бытность главой Донецкой ОГА, несколько раз признавался, сколь мила его сердцу идея выборности губернаторов. Правда, Виктор Федорович оговаривался: это будет иметь смысл только в случае расширения прав регионов и укрупнения областей.

Под расширением прав регионов (насколько можно судить из общения со сведущими людьми) господа губернаторы подразумевают, в первую очередь, увеличение того объема средств, которыми они будут распоряжаться. А в этом, в свою очередь, не заинтересован Киев. Возможное расширение финансовых возможностей регионов (при ослаблении контроля со стороны центральной власти) может стать первым шагом к федерализации страны, что для Украины на этом этапе грозит обернуться расколом.

Речь могла бы идти для начала о расширении представительских и управленческих полномочий регионального руководства, о более сбалансированном распределении исполнительских функций между центральной и местной властями. Но, кажется, местные элиты больше интересует самостоятельность в тех вопросах, которые сулят денежный интерес. Расширение базы региональных налогов, земля, порты, транспортные коридоры, приграничная торговля, прямые экспортные операции — вот, что, похоже, в первую очередь, приходит на ум людям, многие из которых привыкли превращать служебное положение в выгодный бизнес. Нам бы очень хотелось ошибиться в наших предположениях, но источники в окружении целого ряда региональных бонз пока что подтверждают наши гипотезы.

Чувствуя настроение региональных элит, нынешняя власть выразила некоторую готовность идти на уступки. По некоторым сведениям, Банковая вознамерилась провести реформу местного управления, цель которой — «раздвоить» областное руководство. С одной стороны, центр готов перевести губернаторов из категории «назначенцев» в категорию «избиранцев». С другой, Киев собирается ввести на местах представительства центральной исполнительной власти, основная задача которых — контроль за соблюдением местной властью законов. А попросту говоря — контроль за этой самой местной властью. Идея не нова, подобная технология с успехом используется во многих европейских государствах. Но в условиях украинской реальности отношения между двумя институтами власти, скорее всего, будут походить на отношения между Кабинетом министров и администрацией Президента. Один — легитимен и ответственен, другой — безответственен и всевластен. Кроме того в Европе ключевая роль в разрешении конфликтов между центральной и местной властями отводится судам. Украинская судебная власть взвалить на себя подобную ношу будет не в состоянии, как говорится, по определению — говорить о необходимой степени независимости наших судов пока что преждевременно.

Единства нет не только в вопросе о степени расширения полномочий регионов и о формах контроля за действиями структур местной власти. Представители разных политических сил, равно как и главы разных областных администраций, существенно расходятся во взглядах на то, как именно должна выглядеть сама система местного управления. Должен ли губернатор избираться населением или же его должны выбирать депутаты местного совета? Может ли глава края быть одновременно главой высшего представительского органа и главой местного органа исполнительной власти? Или лучше, чтобы исполнительскими вопросами ведал менеджер, которого местный совет нанимает и который будет существенно ограничен в полномочиях? А если под словом «губернатор» будет пониматься избранный населением глава местной исполнительной власти, то какие конкретно полномочия будут отводиться местному представительскому органу?

На эти вопросы еще только предстоит ответить. Как и на многие другие. Например, что конкретно дает регионам повышение статуса областных вождей. Некоторые преимущества очевидны. Избранный, а не назначенный губернатор, получивший к тому же дополнительные (в том числе и финансовые) рычаги влияния на ситуацию в области, будет более независим от центра. И более зависим от жителей региона, вверенных его попечению. Сама ситуация будет заставлять его делать хоть что-то, если он хочет даже не переизбраться, а хотя бы дожить до истечения срока своих законных полномочий. Децентрализация власти, как свидетельствует мировой опыт, практически всегда приводит к выравниванию уровня жизни в стране, к росту региональных элит, к снижению риска политического авторитаризма в государстве. Избираемость губернатора должна, кроме того, стимулировать рост местных политических сил и укрепление оппозиции в регионах. А легитимная власть и сильная оппозиция — это то, чего так не хватает долго и мучительно пытающейся построить демократию Украине. В какой-то степени, как это ни странно, легитимные и полномочные губернаторы способны уменьшить риск сепаратизма. Тебя выбрали, тебе дали руль, а потому с тебя, по идее, должны спрашивать избиратели за просчеты и недоработки. И в этой ситуации кивать на Киев, и говорить: «Вот, если бы мы жили сами и никого не кормили…» сложнее. У тебя есть права и полномочия — добивайся.

Но столь же очевидны и недостатки. Потому что все, о чем мы говорили выше, гарантированно происходит в государствах, где существуют устоявшиеся демократические традиции, где наличествуют хотя бы основы гражданского общества. В нашей же стране губернатор и в самом деле может превратиться в удельного князька, беспощадного и безнаказанного. А если у него обнаружится дефицит ума, то в его области риск сепаратизма не понизится, а наоборот, возрастет.

То, что существующая порочная система руководства регионами требует изменений, очевидно. Не очевидно, какой она должна быть. Идея избираемости губернаторов привлекательна. Но к тем, кто наиболее активно ратует за подобное новшество, накопилось слишком много вопросов. В действиях одних просматривается излишняя расчетливость, в словах других чувствуется неумение рассчитывать. Хотя в нелюбви к стране последних заподозрить сложно.

Трезвый расчет — не всегда помеха пьянящей любви. Прекраснодушный порыв, не подкрепленный здравым смыслом, способен разрушить судьбу двух людей, если речь идет о человеческих отношениях. А если речь идет об отношениях конституционно-правовых — судьбу государства.

Каким должен быть будущий союз — браком по расчету центра или браком по любви избирателей — мы поинтересовались у ряда глав областных администраций.

Глава Львовской облгосадминистрации Мирон Янкив:

— Для реализации конституционной реформы есть объективные основания — это стремление и Президента, и парламентских фракций, в том числе оппозиционных, изменить систему власти. Выработана оптимальная модель, вылившаяся в создание комитета по проведению политической реформы в Украине, в котором, к сожалению, пока не участвуют отдельные оппозиционные представители Верховной Рады. Конечно, определенные трудности могут отразиться на работе такого комитета с приближением президентских выборов, что усилит различия в доверии между его участниками. Я также считаю, что реализации конституционной реформы должна предшествовать общественная дискуссия. Если мы стремимся строить открытое гражданское общество, то нужно шире использовать общественный диалог, обсуждение потребности системных изменений на различных социальных уровнях.

Что касается реформы местной власти, то было бы логично, чтобы председатель областного совета как ключевая фигура в системе органов местного самоуправления имел больше полномочий. Это, в частности, соответствует философии парламентско-президентской республики. Собственно говоря, председателя облсовета должны избирать жители области. А должность главы облгосадминистрации, по моему глубокому убеждению, должна априори оставаться назначаемой. Мы не федерация, и избрание губернаторов как глав регионов может привести к ситуации, когда общеизбранные главы исполнительной власти потенциально способны проявлять сепаратизм, центробежность. Децентрализация сама по себе является мерилом европейской демократии. Но децентрализация не может происходить за счет унитарности и соборности.

Предметом особого внимания комитета по проведению конституционной реформы должен стать поиск оптимальной модели государственного управления. Мне кажется, было бы полезно, если бы председатель областного совета занимался областным бюджетом, обеспечивающим нужды местного самоуправления. Облгосадминистрации отводились бы бюджетные вопросы, лежащие в сфере государственного управления. Главе облгосадминистрации нужно предоставить право аннулирования решений органов местного самоуправления, не соответствующих законам Украины, а органы местного самоуправления имели бы право обращаться в судебные органы. Таким образом обеспечивалось бы равновесие в регионе. Происходила бы децентрализация, деконцентрация на уровне местного самоуправления.

Глава Ивано-Франковской областной государственной администрации Михаил Вышиванюк:

— Осуществление Конституционной реформы в ближайшее время вполне реально. Единственное, от чего зависит скорость этого процесса — искренняя готовность политических партий Украины поддержать его. Нужно ли избирать глав областных госадминистраций? Нужно. Я всегда это подчеркивал. Ведь тогда глава ОГА обязан отчитываться перед избирателями о своей деятельности, и тогда глава ОГА совместно со своими избирателями несет ответственность за те программы социально-экономического и культурного развития, за которые они проголосовали.

Председатель Луганской областной госадминистрации Александр Ефремов:

— Если на эту тему смотреть с точки зрения губернатора как человека, стремящегося к некой защищенности, то избрание на эту должность гарантирует ее на ближайшие 4—5 лет. Если же ее рассматривать с точки зрения государства и его устройства, то, на мой взгляд, избрание губернаторов для Украины шаг преждевременный, страна к этому еще не готова. Избрание губернаторов может привести к полной разбалансировке вертикали власти в стране и потере контроля над территориями со стороны центральных органов власти. Мне смешно, когда говорят, что нынешние губернаторы опасаются замены назначения на избрание. Я уверен, что для нормально работающего губернатора пройти процедуру избрания не составит большой проблемы.

Глава Запорожской облгосадминистрации Евгений Карташов:

— Конституционная реформа — компромисс, приемлемый для всех влиятельных политических сил. Но, похоже, те, кто настаивал на проведении реформы, уже не хотят перемен, во всяком случае, до президентских выборов. Возможно ли, что в парламенте наберется 300 голосов, и будут внесены изменения в Конституцию? Будем надеяться…. Выборность губернаторов — один из важнейших пунктов реформы, и он не может быть вырван из общего контекста перемен. На мой взгляд, конституционная реформа поднимает роль и значение регионов. Поэтому выборность губернаторов в новой политической системе необходима. Выборность будет способствовать повышению взаимной ответственности регионов и центра за выполнение каждым своих обязательств.

Глава Черкасской облгосадминистрации Вадим Лешенко:

— Конституционная реформа будет реализована. Что касается губернаторов, то они, с моей точки зрения, должны назначаться, и правом этим должен обладать Президент.

Глава Хмельницкой областной государственной администрации Виктор Лундышев:

— Стоит отметить, что стремление совершенствовать Конституцию присуще большинству обществ. У совершенства, как говорится, пределов нет. Конституция Украины тоже не идеал, с течением времени и она будет претерпевать изменения. Что касается реформирования Конституции в ближайшее время, то этот вопрос представляется мне проблематичным. Для введения изменений нужно устойчивое большинство в Верховной Раде. Жаль, но приходится признать, что при нынешнем раскладе сил украинский парламент способен принимать не системные, а ситуативные решения.

Что лучше — избирать губернаторов или назначать? Жизнь столь многогранна, изменчива, что в разные времена могут быть приняты разные ответы. Исходя из реалий украинского бытия, оптимальный вариант — назначать губернаторов. А делать это, согласно положениям, выписанным в Конституции, должен Президент Украины.

Глава Тернопольской областной госадминистрации Иван Курницкий:

— Я убежден, что конституционная реформа в Украине необходима. Однако для подобных изменений должно созреть общество. А для этого, как известно, требуется время. Поэтому считаю, что конституционная реформа в нашем государстве состоится несколько позднее.

Я поддерживаю мнение об обязательности выборности глав областных и районных госадминистраций. Ведь сейчас председатели областных и районных советов избираются сроком на четыре года, имеют кредит доверия своих избирателей, могут уверенно строить стратегию своих действий на этот период.

Такая же уверенность нужна главам областных и районных госадминистраций. Ведь на местах необходимо обеспечить объединение усилий советов и администраций по социально-экономическому и культурному развитию края.

Председатель Одесской областной госадминистрации Сергей Гриневецкий:

— Конституционная реформа необходима, но при нынешней ситуации в парламенте в ближайшее время она может воплотиться в жизнь только в результате компромисса между большинством и частью оппозиции. Я считаю, что конституционная реформа должна осуществляться на основе имплементации результатов Всеукраинского референдума. К сожалению, вряд ли можно ожидать, что депутаты согласятся ограничить собственную неприкосновенность или предоставить право Президенту на досрочный роспуск (в определенных Конституцией случаях) Верховной Рады. Повторю, возможен компромисс, который, как всякий компромисс, будет иметь ряд недостатков.

Введение выборности руководителей областей в условиях недостаточной развитости гражданского общества и отсутствия полноценного регионального самоуправления, которые мы имеем сегодня, может при определенном стечении обстоятельств привести к нарушению единства в проведении государственной политики.

За последние десять лет принцип формирования региональной власти изменялся несколько раз. В 1994 году руководители областей избирались, затем был Конституционный договор и наконец, та система, которую мы имеем сейчас. У нынешней системы есть и преимущества, и недостатки.

Вместе с тем, при проведении политической реформы возможен компромисс. Подобный компромисс может стать реальностью и при формировании региональной ветви власти. В частности, глава областной госадминистрации мог бы назначаться и увольняться Президентом с согласия областного совета. Это позволило бы поднять статус областных советов и сделать первый шаг на пути к превращению их из «органов местного самоуправления, представляющих совместные интересы территориальных общин сел, поселков и городов», в полноценные органы регионального самоуправления.

Весьма возможно, что в будущем мы придем к тому, что руководители области будут избираться населением региона. Даже думаю, что это необходимо. Но для этого нужно провести административную реформу, налоговую реформу (расширить финансовую основу местного самоуправления). И наконец, должна быть сильная и компетентная судебная власть. Сегодня мы пока на пути к достижению этих целей.

Глава Закарпатской облгосадминистрации Иван Ризак:

— Убежден, что конституционная реформа в Украине, предложенная Президентом Леонидом Кучмой, назрела и обязательно должна перейти в практическую плоскость реализации. Тем более что необходимость подобной реформы декларируют почти все политические силы, представленные в парламенте. Думаю, что в ближайшее время активизирует свою работу созданная указом Президента Комиссия по Конституционной реформе и предложит парламенту конкретные законы. В Верховной Раде будет найден консенсус политических сил, и конституционным большинством эти законы будут приняты. Этим Украина сделает еще один шаг к открытому гражданскому обществу.

Считаю, что глав облгосадминистраций, а не губернаторов (сам этот термин несет более общественный подтекст и даже является журналистским штампом), то есть должностных лиц, возглавляющих исполнительную власть в регионах, должен однозначно назначать по представлению премьер-министра исключительно Президент Украины. Хотел бы подчеркнуть, что выборность глав ОГА не является политической самоцелью в государстве, как некоторые это понимают, и далеко не от этого будет зависеть роль регионов в общегосударственной политике. Она будет зависеть от многих факторов, в том числе от роли и влияния на общественные процессы органов местного самоуправления. Отсюда вывод: руководители органов исполнительной власти сегодня и в будущем должны делать все для реализации общегосударственной политики в регионах с максимальным учетом мнения местных сообществ.