ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ТЕЛЕРАДИОПРОСТРАНСТВА. ДУБЛЬ ДВА.

Дубль один был в 1994—1995 гг., когда Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания впервые начал процесс лицензирования. Тогда особых вопросов не возникло. Проблемы решались фактически без участия общественности, кулуарно, громких скандалов не было.

Другое дело теперь, когда власть, общество и политики осознали мощь рычагов влияния, которые дает владение телерадиоканалами. Электронные СМИ в Украине, по экспертным оценкам, составляют лишь немногим более 11% от общего количества субъектов распространения информации, но по показателям охвата населения и влияния на общественное мнение они значительно превосходят остальные СМИ.

Особенно беспокоит процесс лицензирования тех 78 телерадиокомпаний, срок действия лицензий которых заканчивается в нынешнем году. Проявляют непосредственную заинтересованность ТЕТ, СТБ, «Новый канал», ICTV, развивающие сеть вещания в регионах. 29 марта 2001 г. Национальный совет принял первые решения по поводу выдачи лицензий нескольким компаниям. Понятно, что участники рынка имеют разные корпоративные интересы, но в стратегическом плане все заинтересованы в прозрачных правилах игры, которые ограничивали бы политическое вмешательство в этот процесс.

Об этом заявили руководители телерадиоорганизаций, представители Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания, администрации Президента, народные депутаты во время «круглого стола» «Лицензирование телерадиоорганизаций в Украине: основные принципы и критерии», организованного Центром Разумкова при поддержке Международного фонда «Відродження» 28 марта 2001 г. Однако установление прозрачных критериев лицензирования нуждается во внесении изменений в законодательство, что едва ли возможно в краткие сроки. Его несовершенство может привести к массовой отмене решений Национального совета, что еще больше усугубит ситуацию на рынке электронных масс-медиа. Как же решить эти проблемы?

Лицензии на свободу слова?

Процесс лицензирования сегодня в Украине недостаточно открыт. Основные принципы проведения конкурса лицензирования должны быть направлены на: становление влиятельной «четвертой власти»; обеспечение прав электронных масс-медиа, формирование гражданского общества; привлечение (стимулирование) инвестиций в СМИ; повышение качества программ ТРО; соблюдение действующего законодательства. Эксперты УЦЭПИ определяют указанные принципы следующим образом.

Соблюдение конституционных прав граждан на свободу слова, недопущение введения политической цензуры. В отечественных и зарубежных СМИ неоднократно обнародовались факты, свидетельствующие о попытках ввести в Украине политическую цензуру. Общенациональные телеканалы либо практически монополизированы государством, либо принадлежат владельцам,
безоговорочно поддерживающим политику действующей власти и определяющим политический курс СМИ в соответствии с ее интересами. Нередко довольно деструктивным является влияние государственных СМИ. Например, освещая «дело Г.Гонгадзе», государственный телеканал УТ-1 подает преимущественно одностороннюю информацию, отрицательно освещает деятельность народных депутатов и в общем дискредитирует Верховную Раду как законодательный орган страны.

Функция информирования сводится к минимуму, превращается в пропагандистскую. СМИ монопольно зависят от финансовых спонсоров и практически не зависят от нужд граждан — потребителей их продукции. Они становятся важным элементом политического капитала, доказывают «полезность» финансово-политических группировок для власти. Более двух третей (69,4%) респондентов, опрошенных УЦЭПИ, считают, что политическая цензура в Украине «существует» или «скорее, существует».

Ограничение влияния органов государственной власти, субъектов политической деятельности, юридических и физических лиц на решение Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания относительно выдачи лицензий. Практически началась предвыборная парламентская кампания 2002 г., развернулась борьба между политическими силами за контроль над отдельными электронными СМИ. Как показал опыт проведения президентских выборов в 1999 г. и референдума в 2000 г., средства массовой информации, особенно электронные, кардинально влияют на формирование общественного мнения избирателей. Именно отечественные СМИ, прежде всего телевидение и радио, для граждан Украины — основной источник получения информации об актуальных событиях в жизни страны и мира, а посему существенным образом влияют на политические пристрастия населения и ход проведения предвыборных кампаний.

Власти могут использовать перелицензирование в качестве повода для закрытия независимых (оппозиционных) телерадиоорганизаций. Например, в начале 2001 г. возникли проблемы с перелицензированием радио «Континент», ретранслировавшим передачи радио «Свобода». Главной причиной возникновения этой проблемы называли именно политическую.

Обеспечение одинаковых условий для всех участников конкурса. Определение каких-то преимуществ возможно, но не отдельным ТРО, а общественно признанным видам и направлениям деятельности ТРО, которые обеспечивают удовлетворение культурных, информационных, языковых и иных запросов. Преимущества на право получения лицензий могут иметь также ТРО, вещавшие на этом канале (при условии соблюдения требований действующего законодательства в предыдущий период).

В объяснительной записке к парламентскому постановлению об отчете Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания прямо говорится, что отдельные «члены Нацсовета не преминули использовать свое служебное положение в личных целях и для удовлетворения собственных политических интересов». С другой стороны, Верховная Рада предложила провести к 1 мая 2001 г. ротацию двух членов Национального совета, назначенных народными депутатами, что также можно расценить как попытку политического давления на этот орган власти.

Обеспечение максимальной прозрачности, гласности процесса проведения конкурса и принятия решений относительно выдачи лицензий, что осуществляется путем публикации всех данных по конкурсу, в т.ч. поданных заявок, мотивов решений экспертного комитета относительно определения победителей и т.д. Член Национального совета Ю.Покальчук в письме к его председателю Б.Холоду откровенно заявил, что «на него оказывается давление, имеющее политическую окраску». Непрозрачная процедура лицензирования вызывает беспокойство международного сообщества. Послы США, Великобритании и ФРГ специально встречались с руководством Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания именно по этому поводу. Известно о заявлении Европейского cоюза о необходимости прозрачного лицензирования.

Законодательная детализация процедуры проведения конкурса и определения критериев, по которым принимаются решения о выдаче лицензий. Определенные в законе Украины «О телевидении и радиовещании» требования и принципы лицензирования не детализированы, отдельные критерии вообще не учтены (в частности финансовые), нет определения их приоритетности (иерархии), что не способствует прозрачности процесса лицензирования, не исключает возможности принятия субъективных решений, в т.ч. по политическим причинам.

Соблюдение принципа конкурентности во время проведения конкурса и принятия решений Национальным советом. Национальный совет Украины утвердил положение «Об условиях конкурса на получение лицензий» и положение «О порядке лицензирования каналов вещания». По экспертным оценкам, в первом документе допущено до семи несоответствий нормам действующего законодательства, а во втором — до шести нарушений. Они не были согласованы с Комитетом по вопросам свободы слова и информации Верховной Рады Украины, как того требует закон.

Постановлением парламента об отчете Национального совета ему поручено привести эти положения в соответствие с действующим законодательством. Такое положение вещей может стать причиной для подачи в суд многочисленных исков с целью отмены решений Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания, что еще больше усложнит ситуацию вокруг процесса лицензирования ТРО.

Привлечение неправительственных организаций и профессиональных объединений журналистов для предоставления экспертных заключений. Соблюдение указанного принципа позволило бы учитывать мнение общественности, профессиональных организаций.

Стимулирование формирования и развития рынка электронных масс-медиа (в т.ч. рынка рекламы), с учетом интересов общества и ограниченности радиочастотного ресурса государства. По мнению большинства (52,6%) граждан, опрошенных УЦЭПИ, именно финансовая независимость СМИ и журналистов в наибольшей мере способствовала бы обеспечению свободы слова в Украине. По экспертным оценкам, рынок телевизионной рекламы составляет $35 млн. в год, что в 10 раз меньше объемов российского рынка и в 15 раз — польского. В этих условиях даже ведущие телекомпании могут покрыть лишь текущие затраты. Для их постоянного развития необходимо, чтобы объем рекламного рынка был минимум $110 млн.

Исчерпываются технические возможности развития телевидения на имеющейся технической базе: в стране осталось не более 15—20% свободного частотного ресурса, а в Киеве, например, предельные нормативы уже превышены.

Обеспечение профессионализма, надлежащего уровня деятельности телерадиоорганизаций. Мониторинг деятельности по освещению острых политических событий (президентской кампании в 1999 г., проведение всеукраинского референдума в 2000 г., деятельности участников акции «Украина без Кучмы», Форума национального спасения), проведенный УЦЭПИ, свидетельствует, что более непредвзятую, объективную, информативную позицию занимают телеканалы именно со значительной долей иностранного капитала в уставном фонде (непосредственно или косвенно) — Студия «1+1», СТБ, «Новый канал». Присутствие иностранного капитала позволяет снизить возможность влияния органов государственной власти на редакционную политику ТРО. Поэтому нужно рассмотреть предложение относительно повышения доли иностранного капитала в уставном фонде ТРО до 49% и сделать первый шаг к легализации присутствия иностранного капитала в информационном пространстве Украины.

По мнению экспертов УЦЭПИ, предложенные выше принципы (и определенные на их основе критерии лицензирования ТРО) позволят сделать этот процесс более открытым и прозрачным для общественного контроля, обеспечит одинаковые права и возможности всех участников рынка электронных масс-медиа.

Отсутствие четких и прозрачных критериев лицензирования может привести к закрытию независимых (оппозиционных) электронных СМИ или к их использованию в политической борьбе. Это имело бы отрицательные внутренние и внешние политические последствия для Украины.

Критерии прозрачности

Как считало большинство участников «круглого стола», сформировать универсальную систему оценки заявок ТРО довольно трудно. Деятельность телерадиоорганизаций имеет свою специфику. Имеются определенные различия в деятельности теле- и радиоорганизаций в зависимости от региона вещания (национальный, сетевой, региональный каналы телевидения); способа передачи сигнала (кабельное, спутниковое телевидение); от того, впервые претендент получает лицензию или продлевает срок ее действия и т.д. Поэтому предпринята попытка определить основные критерии лицензирования ТРО (значком * подмечены критерии, внедрение которых нуждается во внесении изменений в законодательство).

Финансово-экономические критерии

Указанная группа критериев позволит выяснить, насколько претендент может финансово обеспечить деятельность ТРО в течение срока действия лицензии.

В этом аспекте важно предоставление сведений об обязательстве ТРО относительно инвестирования средств в приобретение программного продукта, развитие технической базы и т.п.* Также необходимо предъявлять документы об обязательстве других лиц относительно предоставления телерадиокомпании кредитных или инвестиционных средств.* Они должны подтверждаться гарантией первоклассного украинского или иностранного банка.* Данные о размере оборота средств ТРО за последний финансовый год, заверенные банковским учреждением*, тоже помогут выяснить серьезность намерений компании.

Профессиональные и технические критерии

Эти сведения призваны выяснить возможность претендента обеспечить производство собственной продукции, ее надлежащий профессиональный и творческий уровень, техническое обеспечение качественного вещания.

Для этого необходимо учитывать данные о количестве работников, имеющих профессиональное (журналистское) образование или имеющих опыт работы по специальности (сведения об их процентном соотношении к общему количеству работников)*; предыдущий опыт деятельности ТРО (если таковой имеется) на рынке электронных СМИ, профессиональный уровень отдельных программ, передач*; прогнозируемую часть собственной телерадиопродукции в общем объеме вещания ТРО. Важно наличие профессионального оборудования в собственности или пользовании, которое гарантировало бы техническое качество вещания: (1) для производства собственной телерадиопродукции; (2) для распространения теле- и радиосигнала (передатчик, спутниковый канал, кабельная сеть и т.п.); (3) для обеспечения непрерывной работы ТРО (автономный источник энергии).* Для полноценной деятельности компании необходимо наличие технического персонала.* Важен показатель, определяющий периодичность, время и объем вещания.

Творческие и социально-культурные критерии

Введение указанной группы критериев направлено на определение того, насколько вещание ТРО будет удовлетворять общественно значимые потребности, в т.ч. культурные, информационные и т.п.

В предоставленной телерадиоорганизацией Программной концепции вещания должны учитываться: данные о предполагаемой аудитории; основные направления деятельности и вид ТРО: культурный, информационный, развлекательный канал и т.п.; наличие специальных программ, направленных на удовлетворение культурных, просветительских и прочих потребностей зрителей. Речь идет об учебных программах (язык, история и т.п.), культурных программах (показ исторических или памятных мест Украины, планеты, спектаклей, классики кинематографа и т.п.). При этом предпочтение следует отдавать продукции собственного производства. Сценарный план двух-четырех выпусков пилотной программы* позволил бы определить творческий уровень сотрудников телерадиоорганизации.

Если деятельность ТРО направлена на удовлетворение потребностей национальных меньшинств в районах компактного их проживания, то необходимо предоставлять данные о языке вещания. При решении вопросов лицензирования следует учитывать часть продукции национального производства в общем объеме вещания телерадиоорганизации.

Антимонопольные и прочие ограничения

Чтобы предотвратить возникновение монополий на владение средствами массовой информации и с целью соблюдения действующего законодательства, необходимо выяснить данные о распределении акций (прав собственности) между основателями ТРО*. Количество голосов одного владельца в руководящем органе компании не может превышать 30%, а суммарное количество голосов иностранных граждан (лиц без гражданства) — 49%*. Юридическое (физическое) лицо не может быть учредителем (соучредителем) более двух каналов телевидения и трех каналов радио. Это также будет способствовать недопущению монополизации телерадиопространства.

Необходимо представлять данные о размере доли иностранного капитала в уставном капитале ТРО, который не должен превышать 49%, вместо нынешних 30%*.

Национальный совет обязан провести тщательный анализ выполнения претендентом требований действующего законодательства, касающихся деятельности в сфере СМИ (если он раньше действовал в этой сфере). В частности выяснить, осуществлялся ли показ запрещенных передач и лент (порнографии), передавались ли явно ложные сведения, демонстрировалась ли нелицензионная продукция, были ли нарушения требований к языку ТРО и т.п.

При проведении лицензирования исключительное преимущество на уже используемый канал вещания получают ТРО, продлевающие срок действия лицензии, при условии: соблюдения норм действующего законодательства; выполнения финансовых обязательств; реализации программной концепции вещания; инвестирования средств в развитие сети вещания.

Среди ТРО, претендующих на получение лицензий на право вещания на канале, ранее не использовавшемся или использовавшемся другой ТРО, преимущества имеют:

· ТРО, размер инвестиционных обязательств которых выше, чем у других претендентов. Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания совместно с соответствующими органами исполнительной власти должен проверять легальность источников финансирования;

· ТРО, реализующие социально значимые проекты, направленные на удовлетворение культурных, информационных, учебных потребностей общества;

· в случае равенства двух-трех претендентов по основным критериям целесообразно отдать предпочтение той компании, которая сможет предложить цену за право получения лицензии, превышающую заявленную.

Преимущественное право на лицензирование имеет также канал Общественного телевидения Украины (в случае его создания).

В случае отказа в получении лицензии экспертный вывод и решение Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания должны содержать конкретную мотивацию отказа со ссылкой на критерии получения лицензий, благодаря которым предпочтение отдано другому претенденту.

Национальному совету предлагается осуществлять проверки деятельности и выполнения ТРО задекларированных ими обязательств через шесть и 12 месяцев после предоставления лицензии. Значительное нарушение инвестиционных обязательств должно быть основанием для лишения лицензии по иску Национального совета любой телерадиоорганизации или прочих заинтересованных лиц.

Предложенные критерии лицензирования ТРО охватывают практически все аспекты их деятельности: финансово-экономические, технические и профессиональные, творческие и социально-культурные, учитывают антимонопольные и прочие ограничения. Их введение позволит сделать процесс лицензирования более прозрачным и открытым, снизит вероятность принятия субъективных и ошибочных решений.

Возможные варианты развития событий

Введение практически всех определенных критериев лицензирования требует изменений в законодательстве. Эксперты Центра Разумкова проанализировали следующие варианты их введения.

Внесение изменений и дополнений к действующему законодательству. К сожалению, по политическим причинам — проведение парламентских выборов в 2002 г., наличие диаметральных политических интересов в Верховной Раде и среди участников рынка электронных СМИ — рассчитывать на внесение указанных изменений и дополнений к законодательству в ближайшее время не приходится. По оптимистическим оценкам, соответствующий законопроект может быть принят Верховной Радой только через восемь-десять месяцев, когда процесс лицензирования уже наберет полные обороты. Подобное развитие событий неприемлемо, с учетом его неопределенности и продолжительности во времени.

Прекращение процесса лицензирования. Отдельные эксперты предлагают временно прекратить процесс выдачи лицензий на право вещания для ТРО, до внесения соответствующих изменений и дополнений к законодательству. Уже истекший срок действия выданных лицензий предлагается автоматически продлить на два года, а выдачу новых лицензий вообще не проводить. Указанный вариант, в сущности, противоречит действующему законодательству Украины; в любой момент подобное решение может быть обжаловано в судебном порядке, что вносит элемент нестабильности в формирование рынка электронных СМИ.

Установление факультативных (дополнительных) критериев. На основе общественного договора между Национальным советом Украины и участниками рынка электронных масс-медиа могут устанавливаться дополнительные (необязательные) для предоставления документы. Это будет похоже на ситуацию с получением визы, когда в анкете есть графа «дополнительные сведения», заполняемая по желанию претендента. Естественно, шансы на получение визы повышаются при условии предоставления сведений, характеризующих лицо полнее да еще и с положительной стороны.

Фактически этот вариант уже реализуется. Сделаны первые шаги для установления прозрачных и понятных правил игры. Инициатива исходила как от самого Национального совета, так и со стороны основных участников рынка электронных СМИ. 29 марта 2001 г. состоялось обсуждение меморандума между Национальным советом и ведущими телерадиоорганизациями, в котором будут зафиксированы дополнительные критерии. Но в любом случае это должно быть добровольное согласие участников рынка; и если какая-то сторона или компания не примет эти правила игры, то такое соглашение не вступит в законную силу, т.к. оно будет противоречить действующему законодательству.

Если будет найден консенсус между Национальным советом и телерадиоорганизациями, появится возможность устанавливать дополнительные (необязательные) критерии лицензирования. Таким образом, не нарушая законодательство, можно сделать процесс лицензирования более прозрачным и открытым, установить нормальные правила игры на этом рынке. В конечном счете выиграют граждане и общество — это будет способствовать становлению «четвертой» власти, обеспечению права на свободу слова в Украине.