КРЫМ — УСЫПАЛЬНИЦА УКРАИНСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Способ решения крымской проблемы, найденный Верховным Советом Украины, в первую очередь, казалось бы, касается взаимоотношений Украины и России. Однако ставить вопрос таким образом — значит действительно признавать приоритет «старшего брата» и всего, что с ним связано. Тогда как речь идет именно о внутренней проблеме Украины, причем проблеме отнюдь не локального, причерноморского значения. Крымский полуостров последние четыре года действительно является политическим полигоном для Украины, на котором отрабатывалась — и, по всей видимости, потерпела пока заметное поражение, идея федеративного устройства.

То, что произошло 17 марта, случилось не просто накануне рассмотрения в ВС Закона о власти и не просто на фоне попыток законодательно изменить бюджетную систему страны (систему, которая является материальным эквивалентом структуры власти). Апогей разработки новой Конституции, где будет уже не на «переходный период», а на обозримые десятилетия заложено территориальное устройство Украины, потребовал как от законодателей, так и от Президента нешуточного пересмотра собственной тактики борьбы за власть и замены своего, с позволения сказать, инструментария в этой борьбе. Ведь не секрет, что Крым, как, впрочем, и все остальные «сепаратистскогенные» территории Украины, служили в лице избранных прямым голосованием глав местных Советов разных уровней — своего рода гирями на колеблющихся весах ветвей власти: президентской и парламентско-советской. Уже подзабытая, но еще накануне нового года очень явственная разъездная кампания Кучмы и Мороза по регионам демонстрировала, как беззастенчиво каждый из них вербовал себе сторонников на местах, пока на совещании в ВС большинство региональных руководителей не взмолилось, чтобы их оставили в покое. Только крымские власти не просили покоя, а молча продолжали начатый ранее путь к государственности полуострова — и были уверены, что Президент и парламент Украины понадобятся тут только на случай устранения соперничающей структуры. (Так почти и произошло: даже в знаменательный день 17 марта, если верить Александру Морозу, устранение президента Мешкова было согласовано с Сергеем Цековым. И шоком для последнего было не что иное, как упразднение самой Конституции Крыма, на которой основана вся система власти самого спикера крымского парламента.)

Так вот, упразднение провозглашенной вопреки Конституции Украины Конституции Крыма и явилось тем решающим словом, которое, преодолев (на время?) свои противоречия, сказали стране Президент и парламент. Это слово означает унитарное территориальное устройство Украины, принятое не потому, что другого не дано, а потому, что другое «недозрело», «не оправдало себя» и стало угрозой территориальной целостности страны. По крайней мере, так выглядела попытка дать максимум свободы отдельной территории Украины, называемой Крым, где весьма здравомыслящие политики не раз замечали: не надо делать из Крыма исключение, нужно подтягивать до его уровня все остальные территории Украины, приняв в ней федеративное устройство.

Сегодня это уже звучит как крамола и даже провокация. Но ведь еще недавно гораздо более многочисленные, чем нынче, сторонники федерации не только сами понимали, но и другим могли объяснить: федеративное устройство предполагает (в отличие от случая с одной-единственной автономией, которая только порождает соблазн для других, не получивших подобных преимуществ) установление таких общих правил игры, которые уравновешивают центробежные и центростремительные силы, облегчают задачи центральных органов власти, ставят регионы в рамки самоорганизации, самоокупаемости и самоуправления, устраняют издержки как экономический, так и национально-культурно-этнической уравниловки и
т.д. и т.п. Теоретики признавали и сегодня (если устранить страх перед спецслужбами) признают, что именно эта модель государственно-территориального устройства отвечает исторической, экономической и всем прочим моделям самой Украины как европейской страны.

Однако пусть долгий и трудный, но все же целеустремленный путь Украины к этой модели прерван. В прессе (не слишком массовой) аналитики уже определили, что сама по себе борьба за власть между ее ветвями в центре не способствует становлению федерализма, ибо предполагает немыслимый на этом этапе добровольный отказ от части власти со стороны центра. Смену ориентации Кучмы — одного из сопредседателей предвыборного межрегионального блока, на знамени которого было начертано федеративное устройство Украины, и Кучмы — президента, держащего курс на жесткую исполнительную вертикаль под своим единоличным руководством, трудно даже назвать изменой собственным взглядам — настолько это естественный для политика подобного уровня шаг. Однако означает ли данный шаг, что проблема исчерпана и что вообще найдено правильное ее решение?

О том, что проблема не исчерпана, свидетельствует отнюдь не только дальнейшее развитие событий в Крыму (как раз там меньше всего можно говорить о здоровых принципах федерализма). Развитие событий вокруг или по поводу создания и принятия нового бюджета в большей мере показывает, что называемые у нас региональными проблемы только множатся, и потребуется немало даже не административных, а чисто силовых решений, чтобы усмирить поднятую ими волну.

Мы уже были свидетелями, как вслед за конфликтом между областным и городским советами Одессы «прошения» о правильном разрешении их бюджетных споров подали и Мариуполь, и Харьков, а на очереди практически каждая область и ее областной центр. В самом законе о бюджетной системе уже заложен прототип «советской матрешки», который в корне противоречит президентской концепции власти и местного самоуправления, а в проекте закона о бюджете на 1995 год уже нарушен принцип «базового уровня». Ни одному из этих принципов нельзя отдать предпочтение, поскольку они все претендуют на благожелательное отношение к той или иной структуре со стороны центра, что повышает степень влияния последнего, но только до определенной черты: пока не станет ясно, что он пытается укрепиться за счет стравливания местных властей. Собственно, это поняли первыми именно крымчане, но были обезврежены достаточно оперативно, пока не успели объединить своих усилий. Сработает ли эта тактика в применении ко всем остальным регионам Украины? И если да, то на какое время? Ведь такая консолидирующая парламент и Президента сила, как выдача кредитов МВФ, носит эпизодический характер, а когда начинается дележ средств, наступает разброд и шатание...

Возвращаясь к вопросу, почему в Украине потерпела фиаско идея федерализма, следует подчеркнуть, что она изначально использовалась как средство, а не как цель. Тут приходится обратить внимание на политику ее наиболее последовательных сторонников в лице МБР и ее нынешнего лидера Владимира Гринева. Казалось, уже при разработке проекта Закона о власти он как советник Президента по региональной политике предусмотрел все: и построение исполнительной вертикали из «губернаторов» областей, временно заменяющих собой более крупные, но требующие для своего естественного формирования «земли», и создание на основе Совета регионов некоей «верхней палаты» некоего грядущего парламента... Сам господин Гринев, кстати, еще во время своего добровольного расставания с парламентом прошлого созыва называл своим личным достижением на посту вице-спикера разработку и принятие Закона о размежевании полномочий между органами государственной власти Украины и Крыма, — закона, впоследствии не введенного в действие и ныне отмененного. Важно, что этот закон был своего рода образцом взаимоотношений между центром и регионами в случае, если бы федеративное устройство Украины подлежало воплощению в жизнь, а не опорочиванию и уничтожению на уровне самой идеи.

Увы, в Крыму, как «полигоне» всех и всяческих украинских реформ, этот закон применялся с целью исключительно сепаратистской, а сам Гринев слишком часто говорил о роли Крыма как моста между Украиной и Россией, чтобы за этим удалось рассмотреть его заботу в первую очередь о разрешении внутренних проблем Украины. В результате приходится признать, что для Украины разработанная Гриневым, но слишком однобоко внедрявшаяся схема «федерализации» утрачена, по крайней мере на ближайшее время, а потенциально «центробежные» регионы имеют шанс «пойти другим путем», дабы завоевать «свободу», которую им не способно и не намерено обеспечить просвещенное центральное руководство. Чего стоит, например, идея «Донбасской республики», замешанная не только на пророссийских, но и на откровенно левацких настроениях обескураженного псевдореформами населения. Во что грозят превратиться разного рода «свободные экономические зоны» при отсутствии соответствующей мировым стандартам законодательной базы, если их начнут самостоятельно организовывать местные власти различных уровней...

При этом в разработке новой Конституции соображения подобного рода, судя по всему, совершенно не учитываются. Установка на унитарность облегчает задачу тем, кто занят разрешением ключевого на сегодняшний день вопроса о разделении «верхних» властей. И речь, по-видимому, идет не о недальновидности, а о твердой убежденности нынешних лидеров страны, что когда между ними разрешится этот вопрос, победитель справится с остальными проблемами, применяя к нарушителям установленного порядка статьи о территориальной целостности, национальной безопасности и т. д. Пока мало кого беспокоит, что эффект здесь может быть тот же, что имеет сегодня «борьба с организованной преступностью» в теневом секторе экономики, уже и по официальным данным соразмерном легальному. Впрочем, главный расчет здесь, по-видимому, на то, что накапливающиеся проблемы расхлебывать придется следующему эшелону государственных деятелей. Ведь оставил же Леонид Кравчук, которого в свое время не обеспокоило введение поста президента в Крыму и избрание Мешкова, проблему устранения крымского президента Кучме.

Однако поскольку тема территориального устройства Украины — одна из наиболее «долгоиграющих», а лидеры страны сегодня прилагают максимум усилий, чтобы новая Конституция не была в ближайшее время принята, идея федерализма еще имеет шанс стать одним из символов борьбы какой-либо (или нескольких) политических сил, пока только рвущихся к парламентским и правительственным креслам. Уже разворачивающаяся новая избирательная кампания, ввиду своей продолжительности (если не произойдет чего-то экстраординарного, вроде российско-казахстанского варианта в украинском исполнении), позволит и вдумчивым теоретикам федерализма отшлифовать данную идею, и практическим политикам разработать на ее базе стратегию и тактику. Это вовсе не означает, что после следующих выборов федеративное устройство Украины станет реальностью, скорее, при небрежном обращении с ней, идея может быть окончательно скомпрометирована. Однако шанс оптимизировать территориальное устройство Украины есть. При условии, что не будут применяться унизительные для страны и ее граждан штампы относительно «незрелости», «неготовности», «низкой политической культуры» и т. д., то есть если политики не будут в собственных пороках обвинять весь народ.

Кстати, отнюдь не надуманная проблема сепаратизма, столь тесно граничащая с идеей федерализма, как уже не раз подчеркивалось, является следствием извращения последней, а не ее реализации. Точно так же, как обнищание населения и рост социальной напряженности есть следствие не рыночных реформ, а их торможения. Крымский пример показывает, что сделаться инструментом реализации интересов соседней державы может только отдельно взятая территория (недаром никаких правдоподобных «посягательств» со стороны России не наблюдалось ни в Донбассе, ни в Харькове). «Растащить» же хорошо законодательно оформленную федерацию внешним силам гораздо сложнее, чем растущему социальному напряжению взорвать изнутри грубо сколоченную унитарную державу. Разумеется, в обоих случаях хранить целостность страны могут только профессионалы. В первом случае — профессиональные политики, во втором — спецпрофи. На сегодняшний день в Украине явно преобладают последние. Печально, если именно этим обстоятельством будет определяться ее конституционное устройство...

К сожалению, подтверждением тому, что территориальное устройство Украины рассматривается ныне как инструмент текущей политики, а не как фундаментальная основа будущего государства, послужило то, как статус Крыма в связи с последними событиями был радикально изменен в проекте новой «большой» конституции по сравнению с проектом — тогда еще так называвшимся — конституции «малой». Если в проекте Закона о власти в момент его представления в ВС Крым как автономия обозначен был «государственным образованием в составе Украины», то уже в проекте новой Конституции он, естественно, называется административно-территориальной автономией. Ни для первой, ни для второй дефиниции не выдумано ни одного международно-правового обоснования, кроме необходимости утихомиривать сепаратистов и поддерживающую их соседнюю державу или, напротив, наказывать первых и демонстрировать независимость — последней...

Но это только пример. Гораздо интереснее, как вообще территориальная секция Конституционной комиссии сегодня трактует территориальное устройство Украины. В подготовленном ею разделе Конституции вообще нет определения ни унитарности, ни федеративности Украины. Зато многословно сказано о территориальной целостности, неделимости и неприкосновенности и т. д. А уже через пару абзацев — следующий текст: в рамках государственной территории, в соответствии с законами Украины, могут формироваться региональные, окружные, зональные территориальные образования. Это все, как объясняют авторы проекта, является и фиксацией фактической унитарности Украины (на почве реалий) и в то же время создает возможность для постепенного превращения страны в федерацию. При этом полная неопределенность перечисленных образований и превращение Конституции, по сути, в очередной «переходной» закон объясняется тенденциями к поиску промежуточной — региональной — формы государственного устройства в европейских странах. А реальный пример мирного перехода унитарного государства в федеративное приводится только один — Бельгия. И пример-то некорректный (в Бельгии разделились два национально-территориальных образования, что к Украине отношения не имеет, равно как и сохранение унитарности Испании, Португалии etc.). И цель такого примера сомнительна: опять Украине пытаться обогнать цивилизацию на повороте, как пытался СССР проскочить в социализм, минуя развитой капитализм?

Обращает на себя внимание аргументация той концепции регионализации, которую отстаивают авторы проекта. Она, регионализация, включая и административно-территориальную автономию, отражает процесс децентрализации, а вот федерация в классическом смысле как добровольный договор субъектов государственного права — процесс централизации. Святая правда. Но если Украину пустить сначала по пути децентрализации, чтобы потом кто-то повернул ее на путь централизации — не слишком ли сложно? Кто будет этот кто-то, и когда он будет, и какие законы к тому времени напринимает парламент, и какой по счету парламент? И почему в социально-политическом устройстве Украине позволительно проводить сознательные реформы весьма радикального свойства (речь, разумеется, идет не о факте, а о принципе), а в территориальном надо полагаться на вялотекущую эволюцию, о которой автор именно данной главы сказал: жизнь сформирует территориальное устройство Украины.

Ответ на эти загадки дал тот же Владимир Гринев, координатор группы разработчиков данного раздела Конституции. Регионы хотят свободы. Предлагаемая концепция в принципе позволяет из центра в виде делегированных полномочий дать им больше свободы, чем получают некоторые субъекты федерации в некоторых федеративных государствах. Честный ответ: больше свободы дать! Или не дать. Или дать, а потом отнять... Ну, словом, ясно. Нет-нет, речь не об узурпации власти. Просто еще раз подчеркивается, что сегодняшним регионалам далеко до способности самоопределиться со степенью требующейся их регионам свободы, а тем более договориться о федеративном устройстве страны и федеративный договор подписать. И не только сегодняшним, но и будущим. Потому что, если им полномочия будут делегировать, они никогда не научатся, отвечая не перед Президентом, а перед населением своих регионов, искусству государственного управления.

И последнее. Заметна спешка. Еще переходный Закон о власти не принят, а проект новой Конституции подгоняется под очередную схему. Мол, не примет парламент тот Закон — а мы ему предложим этот, Основной. А примет тот — этот пойдет в развитие и закрепление. Оба проекта явно подогнаны под нынешнюю народоизбранную исполнительную власть. Это логично, понятно и, может быть, с точки зрения политической конъюнктуры, даже правильно. Это даже крымская история подтверждает. Если считать, что она окончилась в марте 1995 года...