Как создать реальное самоуправление в Киеве

На сегодня Киев - единственный в мире крупный город (трехмиллионная столица большого государства), в котором два уровня управления, а низовой уровень (райадминистрации) обслуживает по 350 тыс. горожан. В мире подавляющее большинство аналогичных Киеву городов имеют как минимум трехуровневую систему управления.

Киев - единственный город такого масштаба, имеющий всего один уровень самоуправления, где местный (самый близкий к народу) мажоритарный депутат представляет 50 тыс. граждан.

Киеву остро необходим третий уровень управления, где могли бы оперативно решаться актуальные вопросы жизни в городе.

Городу нужен низовой уровень управления - громады (общины), а также представительская власть на этом уровне. Это реально сделать до октябрьских местных выборов.

Как управляется Киев?

Есть избранный городской голова Кличко, и есть 120 депутатов. Есть управляющая городом администрация, именно у нее максимальные полномочия. Это верхний уровень управления, имеющийся в любом населенном пункте и существующий при любых условиях.

Есть еще районные администрации, которых сейчас 10. Это второй уровень управления, он самый нижний в Киеве. То есть именно на него замыкаются все, даже самые малейшие, проблемы и вопросы, волнующие граждан. В среднем в каждом городском районе Киева проживает около 300 тыс. чел. Когда-то на этом уровне избирались депутаты, но сейчас самоуправление здесь ликвидировано.

Как участвуют жители в управлении городом?

Они раз в несколько лет выбирают городского голову, депутата и партию. Из них о нуждах людей никто толком не знает, поскольку в районе города, где баллотируется, не живет и бывает наездами во время предвыборной кампании, да и то не всегда.

Местного самоуправления в городе есть только один уровень, он же верхний. Житель Киева не знает, никогда не видел и не имеет возможности увидеть своего депутата, а не то что высказать тому свои проблемы и пожелания. А Киевский совет не знает, какие проблемы у горожан, и не в состоянии их рассмотреть и решить. Он едва справляется со своими административными функциями (выделение земли, принятие поправок в бюджет и пр.).

Абсолютно все вопросы в городе бесконтрольно решают чиновники разного уровня и работники коммунальных предприятий. Даже самый малый вопрос - покраска забора, установка лавочки, латание дырки в тротуаре, навешивание козырька над подъездом - гражданин решить не может. Он не может реально принять участие в решении даже с совещательным голосом, даже через своего представителя. Напомню, один мажоритарный депутат в Киеве представляет 50 тыс. киевлян.

Создалась ненормальная ситуация, когда Киев стал городом, где власть от жителей невероятно далека. Такого нет нигде более в Украине, да и в мире я таких примеров не знаю. Может быть, мегаполисы Китая.

Это привело к тому, что даже малейшие вопросы благоустройства, поддержания порядка или административного характера в Киеве решаются крайне долго либо не решаются вообще, и все пускается на самотек.

Как же должно быть?

Посмотрим на примерах.

Подавляющее большинство городов имеют как минимум трехуровневую, а если считать избираемых домовых и квартальных руководителей, то и четырехуровневую систему управления. При этом почти на всех этих уровнях (как минимум на двух) действует представительская система - избираются депутаты.

Из каких уровней состоит система управления большого города.

Верхний уровень - избираемые мэр (городской голова) и депутаты муниципалитета. Это большие шишки. Как правило, профессиональные или полупрофессиональные политики. Они решают общегородские вопросы, законодательно отнесенные к уровню местного самоуправления. Это налоги, сборы, бюджет, городские программы, крупные проекты, градостроительные принципы, архитектура, план развития города, распоряжение крупными земельными участками… В общем, примерно то же, что и у нас.

Далее идет второй уровень, который мы называем районным. Здесь занимаются вопросами школ, поликлиник и больниц, охраны порядка, пенсий и субсидий, выдачи документов. У нас тоже так. В городах, где районов много, и они компактны, этот уровень является низовым (Вена, например).

А вот далее появляется разительное отличие Киева от других крупных городов.

Практически везде есть третий уровень - это компактные муниципальные образования, созданные по принципу географическому, территориальному, часто историческому.

В Киеве третьего уровня нет.

Если бы он был, то на административной карте города появилась бы, например, Южная Борщаговка, Отрадный, Липки, Теремки-2, Русановка, ДВРЗ, Бортничи, Пуща-Водица… Сейчас это лишь исторические топонимы. Но именно здесь, на этом "уровне", живут люди. Спросите киевлянина, где он живет, и он назовет Троещину, а не Деснянский район; назовет Беличи, а не Святошинский район; назовет Чоколовку, потому что Соломенка, по которой район назван, - это совсем другая местность.

На этом уровне управления главная задача - благоустройство, быт, комфортность жизни. Здесь решают, где размещать торговые киоски и точки быстрого питания (то, что мы называем МАФами), детские площадки и лавочки, как организовать парковки и починить тротуары. Сюда должны идти жители с жалобами и предложениями. Это должна быть ближайшая к гражданину власть. Здесь должен быть самый близкий к избирателю депутат. При этом свой депутат, живущий в этом же районе, - это обязательное условие для баллотирования.

Небольшой опыт, кстати, у Киева есть. Правда, нынешние руководители его могут и не помнить - одно время существовали "органы самоорганизации населения" в местах, явно выделявшихся в городской черте. В Харьковском районе конца 90-х это были, например, Бортничи, Чапаевка, Корчеватое.

Итак, Киеву необходим третий, низовой, уровень управления, а также представительская власть на этом уровне.

Какими же должны быть новые административные единицы Киева?

1. Как назвать. Первый подход - переименовать нынешние районы в округа, а более мелкие админединицы - в районы. Так поступили в Москве (а в России исторически было аналогичное нашему административное деление).

Второй - это сохранить привычное название "район" для крупных единиц, а мелким дать новое. Вариантов много, например громада (община).

Понятие "громада" используется в Конституции Украины как общее слово, означающее группу живущих на одной территории и объединенных общими интересами людей. В Конституции также указано, что могут быть, например, "територіальні громади районів у містах". Это значит, что громады могут существовать не только на уровне одного или нескольких населенных пунктов, но и на территории части населенного пункта. Что нам, собственно, и надо. Запрета называть административные единицы "громадами" тоже нет.

Остановимся на этом, и далее для удобства будем именовать низовые административные единицы Киева "громадами". Пуристы от языка могут использовать русский аналог - "община". Это приемлемо. Как мы, например, переводим парижские "арондисманы" в более привычные "округа".

2. Принципы определения границ громад. Масштабная административная реформа в городе, с изменением границ районов, принципов управления, требует много времени, усилий и единства всех заинтересованных сторон. Это нереально сейчас. Поэтому, чтобы сделать процесс создания громад максимально реалистичным, их надо создавать в границах имеющихся десяти административных районов. Тем более, что свои естественные функции (образование, здравоохранение и пр.) районы более-менее выполняют. Конечно, нынешние административные границы районов не совсем рациональны. Например, весьма странно, что Крещатик - главная артерия города и единый организм - разделен между Печерским и Шевченковским районами.

Громады формируются, исходя их нескольких принципов. Главный - единство жилого пространства. На практике берется несколько критериев или один из них. Критерий территориальный. Это крупный жилой массив, микрорайон (Виноградарь, Беличи) или часть очень большого массива (Оболонь, Троещина), ярко выражено отделенная от других застроек (Конча-Заспа, Пуща-Водица, Бортничи). Критерий по типу застройки: многоэтажная или одноэтажная (Добрый шлях, Осокорки-Нижние сады). Критерий исторической местности (Подол, Печерск).

При этом количество населения играет второстепенную роль. Это может быть и 50 тыс. (для густонаселенного массива), и 2 тыс. (для села на окраине города).

3. Принцип названия громад. Как правило, каждая громада так или иначе формируется на территории одной-двух исторических территорий. Они же становятся базовыми для названий. Если историческая территория значительно больше (Троещина), то для начала можно удовлетвориться цифровым индексом (что широко практикуется в мире), а в дальнейшем жители громады сами определятся с названием.

В нашем случае получилась 81 громада. Как в Париже, и немногим меньше, чем в Берлине и Мадриде.

Разное количество громад в районах естественно. Так, в Голосеевском их больше всего, поскольку в районе много обособленных населенных территорий, включая села. Они невелики по населению, но практически не связаны с иной городской застройкой (Пирогово, Конча-Заспа). Хотя там есть и примеры "смычки города и деревни". Так, массовая высотная застройка в конце проспекта Науки смыкает этот микрорайон с Корчеватым, который еще до недавнего времени был абсолютно обособленной окраиной города. В 70-80-х для рабочей поездки из Киева в Корчеватое оформлялись полноценные командировки, с удостоверениями и суточными.

Появятся в городе и территории, не входящие ни в одну из громад. Это не имеющие постоянных жителей днепровские острова. Они должны иметь специальный статус парков общегородского значения.

Крупные промышленные зоны должны быть отнесены к тем громадам, с которыми теснее связаны дорогами и транспортом. В будущем, по мере распространения жилой застройки, на их месте могут организовываться новые громады. Например, Теличка или значительная территория Дарницы.

Представительские органы громад

На территории громад должны избираться народные представители - депутаты. В большинстве случаев это советы громад. Их количественный состав может варьироваться от трех до 15-20 чел. в зависимости от количества населения. В особо малых громадах можно обойтись избранием одного головы громады. Депутаты должны избираться исключительно по мажоритарной системе, выдвигаться по принципу самовыдвижения. И главное - кандидат должен реально проживать на территории громады, где баллотируется. Это обязательное условие без исключений. Должны быть предусмотрены предохранительные меры от использования фиктивного проживания.

При крупных громадах должен существовать небольшой исполнительный орган. В небольших громадах исполнительный орган может быть один на несколько громад. Сами депутаты и головы громад работают исключительно на общественных началах.

Права, обязанности и финансирование громад

Громады должны иметь серьезные права по управлению своими территориями. Это право определять условия для размещения и функционирования небольших объектов торговли, питания, производства, сферы услуг (МАФы). Эти обустройство территории, спортивных и рекреационных объектов и мест. Буквально - размещение скамеек для отдыха и столиков для игры в домино. Это организация парковки автомобилей, включая внутриквартальную и дворовую (наболевший для киевлян вопрос). Депутаты громады информируют районные и городские власти о проблемах на своей территории (плохое дорожное полотно, антисанитария, последствия вандализма). А главное - депутаты напрямую коммуницируют с жителями. Они близки, они соседи, их дети ходят в ту же школу, играют в одном дворе, они обращаются в ту же поликлинику, решают проблемы с одним участковым. Местный депутат может знать проблемы малообеспеченных и нуждающихся в помощи граждан со своего округа. Советы громад представляют интересы граждан при застройке территории, в сфере, где происходит много конфликтов.

Для реализации своих прав совет громады направляет запросы в районные и городские администрации, на коммунальные предприятия и предприятия-подрядчики по заказанным городом и районом услугам. Более того, в рамках оплаченных услуг совет громады определяет конкретную номенклатуру. Например, в бюджете города выделены средства на асфальтирование 500 кв. м дорожек на территории громады. Совет громады должен решить, в каком месте это важнее сделать сейчас.

На первом этапе существования, да еще и в условиях дефицита городского бюджета, громады могут не иметь своих отдельных бюджетов. Бюджеты громад могут быть прописаны в бюджетах города и районов. Но в лучших условиях собственные бюджеты необходимы в той степени, сколько надо для качественной жизни громады.

Советы громад не должны думать о зарабатывании денег и наполнении бюджета. Их забота - исключительно расходная часть, направленная на повышение уровня жизни горожан.

Сроки создания громад в Киеве

Такую "децентрализацию" в Киеве можно провести уже к осенним выборам. Если есть реальная политическая воля и понимание проблемы у Виталия Кличко, то это можно сделать за пару месяцев. Если Кличко об этом не думает, ему надо разъяснить, что он может остаться в истории как человек, вернувший в город реальное самоуправление, а может забыться промежуточным временным мэром.

Сейчас фантазии отдельных политиков хватает, чтобы ратовать за возвращение районных советов. Хотя, по сути, они не нужны. Районные рады, имея в составе по 60 чел., практически ничего не решали, лишь утверждая на своем уровне решения, принятые на городском уровне. Я был депутатом районного совета в Киеве, даже возглавлял бюджетную комиссию. По опыту скажу, что у депутатов нет влияния на серьезные инфраструктурные проекты, образование, медицину, охрану порядка. Решения о финансировании этих сфер принимаются на уровне города, а районы осуществляют лишь некоторое административное управление. Единственное, в чем районные депутаты были полезны, - это забота о конкретных, в том числе персональных, нуждах избирателей в рамках жилого дома и двора. То есть тех проблем, которые должны перейти в ведение громад.

Автор призывает киевлян к дискуссии на эту тему. Особенно это касается границ будущих громад, их названий, количества депутатов, прав и обязанностей, закрепленных за громадой как административным и представительским органом.

Мы должны убедить городского голову Виталия Кличко и депутатов горсовета в необходимости проведения админреформы в городе в ближайшее время.