Как собираются реформировать пенитенциарную систему

В правительстве готовят законопроект "О пенитенциарной системе", который должен улучшить условия труда сотрудников и содержание осужденных в тюрьмах.

Изначально законопроект разрабатывался совместно с Реанимационным пакетом реформ и Консультативной миссией Европейского Союза в Украине. Но первая версия документа не подошла Министерству юстиции.

"Министр Павел Петренко не согласился, например, с тем, как прописали социальные гарантии для персонала пенитенциарных учреждений. Не поддержал, чтобы медицину обеспечивало Министерство здравоохранения (МЗ). Аргументация неоднозначная, но стало понятно, что МЗ не готово отвечать за тюремную медицину из-за недостатка ресурсов", - рассказывает представитель Консультативной миссии ЕС Вадим Човган.

В документе предлагалось также передать функцию реагирования на чрезвычайные ситуации от пенитенциарной службы в специальное подразделение Нацполиции. "Если заключенные не соглашаются с чем-то, то в месте лишения свободы начинается бунт. Тогда в учреждение заводится подразделение спецназначения, которое обыскивает заключенных. При этом известны случаи, когда заключенных брали на испуг с применением силы, чтобы усмирить", - объясняет Вадим Човган. Эксперт указывает, что Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) уже дважды осуждал Украину за массовые избиения в местах лишения свободы.

Суд вынес решения в делах "Давыдов и другие против Украины", "Карабет и другие против Украины", но власть так и не урегулировала работу подразделения спецназначения. Вадим Човган выступает за то, чтобы у пенитенциарной службы забрали подразделение спецназначения. "Система не должна решать, когда применять силу к неподчинившемуся заключенному. С этим пусть определяется Нацполиция как более независимый орган", - считает он.

Некоторые авторы законопроекта также предлагали ликвидировать оперативные подразделения в учреждениях отбытия наказания, но это не поддержали в Министерстве юстиции. "Пенитенциарные сотрудники находят среди осужденных неформальных информаторов, которые рассказывают, что происходит в учреждении. Они на сегодняшний день узаконены. Закон об оперативно-розыскной деятельности (ОРД) разрешает использовать "неформальных сотрудников". Высказывались различные позиции относительно этого. Некоторые выступали против, так как это якобы советчина и такого нет нигде в мире. Но оперативная работа - нормальная практика в других тюремных системах (так называемая intelligence). Правда, эта работа там отличается и никоим образом не стимулирует тюремную субкультуру, как это происходит у нас. Поэтому нашу функцию тюремной ОРД надо изменять, а не ликвидировать", - говорит Вадим Човган.

После консультаций в пенитенциарном подкомитете Верховной Рады эксперты начали повторно, вместе с представителями Министерства юстиции, нарабатывать законопроект. Выясняли, какие правозащитные новеллы выписаны в документе. В тексте проекта, как и в самой пенитенциарной реформе, декларируется отход от карательной цели в пользу реабилитации заключенных. Ведь наказание по сей день является официальной целью пенитенциарной системы.

Карандаши и животные в тюрьмах

Авторы законопроекта стремятся отменить безосновательные запреты и для этого в ст. 4 прописали, что ограничение прав и свобод осужденных и лиц, взятых под стражу, должны оговариваться законом. Такое ограничение должно преследовать обоснованные с точки зрения международных стандартов цели и быть необходимыми в демократичном обществе в понимании практики ЕСПЧ.

Впервые за историю уголовно-исполнительного законодательства создается так называемая лимитативная клаузула. Она предусматривает, что ограничения должны быть минимальными, а цели - обоснованными. Если для достижения цели можно применить более мягкие меры ограничения прав, то должны применяться именно они. Эксперты считают нецелесообразным запрещать цветные карандаши в местах несвободы. Они настаивают на справедливом балансе индивидуальных и общественных интересов.

"Например, до недавнего времени в тюрьмах нельзя было держать животных. Если жила кошка, которую заключенный кормил, то она была вне закона. Ее забирали, если администрация хотела задеть осужденного", - говорит Вадим Човган.

Эксперт также подчеркивает, что ограничение переписки и прослушивание телефонных звонков должны быть разрешены только в крайнем случае. Он замечает, что Украина из-за таких ограничений проиграла не одно дело в ЕСПЧ.

Одна из важных целей пенитенциарной системы, определенных в законопроекте, - снизить уровень преступности и количество повторных преступлений. Предлагается уважать права человека, создавать условия для социальной реабилитации и интегрировать осужденных в общество. "Это значит, что условия отбытия наказания должны приближаться к условиям жизни на свободе. Чем больше мы человека "зажимаем", тем сложнее ему будет приспособиться на свободе после таких ограничительных условий", - комментирует Вадим Човган.

Предлагается вручать письменные мотивированные решения, если администрация места несвободы ограничивает права осужденного или содержащегося под стражей. "Согласно закону администрация может "просматривать" корреспонденцию без ознакомления с содержанием. Но на практике письма читают. А мы предлагаем, чтобы копия решения о просмотре в каждом конкретном случае вмешательства в корреспонденцию присылалась осужденному. С таким решением у человека будет возможность обжаловать действия администрации", - объясняет Вадим Човган.

Учреждения пенитенциарной системы в своей работе должны учитывать рекомендации Европейского комитета по вопросам предотвращения пыток, практику ЕСПЧ, правила пробации Совета Европы, Европейские тюремные правила и документы, принятые ООН относительно пенитенциарной системы. "Раньше, говоря о правовой базе тюремной системы, вспоминали законы, подзаконные акты и указы президента. О пенитенциарных международных стандартах не вспоминали", - уточняет Вадим Човган.

Медицина

Министерство юстиции Украины не планирует передавать медицинское обеспечение в местах лишения свободы Министерству здравоохранения. Ведомство хочет создать отдельное государственное учреждение. План действий Нацстратегии в сфере прав человека предполагает, чтобы у этого учреждения был отдельный бюджет и независимый персонал, подчиняеющийся только Министерству юстиции, а не начальнику колонии.

Надежда пожизненников

Авторы законопроекта прописали также новый механизм условного освобождения, подобный тому, который действует в скандинавских странах. Он аналогичен механизму, заложенному в зарегистрированном в парламенте законопроекте №6344 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно адаптации порядка применения отдельных институтов уголовного права к европейским стандартам".

Сейчас веским основанием для досрочного освобождения является "исправление" - размытая с юридической точки зрения категория. Вместо этого, согласно проекту, осужденных должны освобождать автоматически после отбытия ими определенного срока, если нет высокого риска совершения ими новых преступлений на свободе.

"Ради объективности этот риск будет оценивать не администрация колонии, а служба пробации. Администрация будет обращаться к службе, если будет считать, что существует высокий риск совершения новых преступлений конкретным осужденным", - объясняет Вадим Човган. Служба будет определять риск по балльной системе. Окончательное решение о досрочном освобождении будет принимать суд.

Кроме того, документ предусматривает специальный механизм досрочного освобождения пожизненников. Предлагается пожизненное лишение свободы заменить определенным сроком. Для этого осужденный должен написать проект реинтеграции в общество и пройти тщательное оценивание рисков.

Как известно, ЕСПЧ в решении по делу "Винтер и другие против Соединенного Королевства" постановил, что содержание человека в месте лишения свободы пожизненно без реалистической перспективы освобождения является истязанием. Вадим Човган объясняет: это решение означает, что для осужденных пожизненно должна быть перспектива освобождения, чтобы они пытались исправиться и интегрироваться в жизнь. В различных странах до момента освобождения пожизненники отбывают наказание 15–25 лет.

"Из-за того, что в Украине нет такого механизма, мы находимся в состоянии постоянного нарушения ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод ("запрет истязания"). Это только вопрос времени, когда будет решение Европейского суда относительно украинских пожизненников", - говорит эксперт.

Дома реинтеграции

Сегодня, когда заключенные освобождаются, некоторые из них не знают, куда идти и где жить. Из-за отсутствия жилья и работы бывшие осужденные совершают новые преступления. Иногда умышленно, чтобы вернуться в тюрьму.

"Так как там поселят и накормят. Поэтому авторы документа предлагают создать сеть домов реинтеграции - по одному в каждой области", - рассказывает Вадим Човган.

В этих домах бывшие осужденные сразу после освобождения смогут поселиться, получить питание, помощь с документами и работой.

Открытость для общественности

В первой редакции законопроект предлагал предоставить доступ общественности к следственным изоляторам - почти такой, как к уголовно-исполнительным учреждениям. Его авторы использовали список субъектов, имеющих право посещать СИЗО, что определено в ст. 24 Уголовно-исполнительного кодекса.

Вместе с тем документ устанавливает ограничение во время визитов общественности, чтобы избежать злоупотреблений в следственных изоляторах.

"Конфиденциально общаться с подсудимыми могут запретить в исключительных случаях. Это могут сделать в интересах следствия суд или следователь, осуществляющие уголовное производство. Такое решение может касаться, в частности, глав местной госадминистрации, народных депутатов, депутатов местных рад, членов общественных советов. Но оно не касается уполномоченного Верховной Рады по правам человека и его представителя по вопросам реализации национального превентивного механизма", - объясняет Вадим Човган.

По его словам, такое решение должно быть обоснованным и определять круг людей, которых оно касается. "В решении указывается срок его действия. Он должен быть как можно короче и не может превышать 30 дней. Копия решения выдается человеку под стражей или тем, кому запрещается посещение. Но это не означает, что нельзя контролировать условия содержания подследственных", - добавляет эксперт.

Однако и он, и другие правозащитники жалуются, что во второй редакции законопроекта сузили общественный контроль. "В предложенной редакции уже нет помощников народных депутатов, работающих на общественных началах. У народных депутатов нет времени ездить по тюрьмам. Этим вопросом занимались их помощники. В последней редакции предложена аккредитация журналистов и запрет фото- и видеосъемки объектов "в запрещенной зоне". Его не было в предыдущем варианте законопроекта. Я предлагаю оставить без изменений норму о совместном визите народных депутатов и журналистов без аккредитации и без предупреждения", - заявил правозащитник Харьковской правозащитной группы Андрей Диденко на пенитенциарном подкомитете Верховной Рады 20 июня.

По словам Вадима Човгана, в Министерстве юстиции согласились, что люди с судимостью не смогут мониторить места несвободы. Но вместе с тем останется полный перечень субъектов, имеющих право на общественный контроль. Такое сужение контроля он называет сюрпризом.

Заместитель министра юстиции Денис Чернышев заявляет, что есть вопросы, в которых он не уступит. Он соглашается на визиты помощников депутатов, работающих официально. "Никаких внештатных 50 человек", - заявил член правительства. Чиновник предложил правозащитникам определиться с критериями по СМИ, чьим представителям будет разрешен доступ в тюрьмы. Это, по его словам, может зависеть от тиража издания или охвата аудитории. "Нельзя делать из тюрьмы проходной двор", - сказал заместитель министра.

Кроме того, в законопроекте планируют предусмотреть статью с функциональными обязанностями пенитенциарной инспекции. Менеджер проекта Совета Европы "Поддержка пенитенциарной реформы в Украине" Ольга Сандакова рассматривает эту инспекцию как друга пенитенциарных учреждений. Внутренняя инспекция от Министерства юстиции будет содействовать улучшению качества менеджмента в местах несвободы. Это надо для предотвращения нарушения прав человека и затрат из госбюджета по решениям ЕСПЧ.

Предложено также ввести уголовную ответственность "за сокрытие от осмотра или попытку передачи" заключенным или арестованным запрещенных предметов. Сейчас предлагается штрафовать нарушителей в размере от трехсот до шестисот необлагаемых налогами минимумов доходов, либо до трех лет ограничивать или лишать свободы.

На пенитенциарном подкомитете разгорелась дискуссия вокруг ст. 391-1, которой хотят дополнить Уголовный кодекс. Евгений Нецветаев, заместитель руководителя отдела мониторинга пенитенциарных учреждений в Офисе омбудсмена, подчеркивает, что в статье слишком жесткая санкция. Вместе с тем представитель Государственной уголовно-исполнительной службы Андрей Нечипельский замечает, что уголовная ответственность наступает после того как на нарушителя уже накладывалось административное взыскание за такие же действия. "Если лицо снова совершает нарушение, то что плохого в привлечении его к уголовной ответственности?" - говорит он. Евгений Нецветаев замечает, что запрещенными для передачи предметами может быть все, что угодно, - даже еда не в заводской упаковке. "Если я познакомился с мужчиной из исправительного центра и подарил ему бутылку пива. При этом я не знал, что он отбывает наказание в виде ограничения свободы, то что тогда, - лишать меня свободы на три года?" - возмущается Андрей Диденко.

Глава пенитенциарного подкомитета призвал правозащитников и авторов инициативы прописать норму так, чтобы, с одной стороны, сделать невозможными системные нарушения, а с другой - чтобы санкция статьи соответствовала цели закона.

Права пенитенциарных сотрудников

Авторы документа прописали социально-экономические и профессиональные права пенитенциарных работников. В проекте статьи о целях и задачах будущей пенитенциарной системы появляется новая задача - "надлежащее организационное, материальное и прочее необходимое обеспечение сотрудников пенитенциарной системы".

Увеличивается продолжительность отпусков, предполагается право бесплатного проезда во время рабочих поездок в пределах региона, бесплатное медицинское обслуживание, четко регулируется возмещение платы за аренду жилья в случае, если у сотрудника нет собственного. Такие же социальные гарантии планируют ввести и для службы пробации.

"Многим людям угрожает потеря специальных званий. Для них, например, будет невозможен ранний выход на пенсию. Мы же прописали, что люди, начавшие работать в погонах и потерявшие звание из-за реформы, продолжают работать на тех же условиях. Кому-то до пенсии осталось 2 года, кому-то - 20. А новых сотрудников можно добирать уже на новых условиях пенсионного обеспечения", - рассказывает Вадим Човган.

Кроме того, документ предусматривает создание специального учебного заведения для людей, которые хотели бы работать в пенитенциарной системе.

"Был аргумент, чтобы обучение продолжалось максимум 2–3 года, но имело бы практический уклон. Как показывает иностранный опыт, чтобы быть обычным тюремным сотрудником, совсем не обязательно иметь высшее образование. Но пока что по этому поводу продолжается дискуссия", - говорит эксперт.

Вдохновители реформы хотят также обновить штат пенитенциарных работников, привлечь представителей других профессий.

Окончательный текст законопроекта в правительстве планируют наработать осенью.