Избирательный кодекс. Снова тупик

Украина нуждается в изменении политической системы и политической элиты.

История знает три способа такой трансформации: революционный (силовой), эволюционный (через демократические выборы) и путем переворота. Революционный путь пережит дважды, и это не привело к перезагрузке системы. Вариант с хунтой, надеюсь, рассматривать бессмысленно. Следовательно, несмотря на неверие общества в том, что выборы могут что-либо изменить, на перспективу они остаются самым приемлемым путем.

Считаю, что недавнее "случайное" голосование проекта Избирательного кодекса (№3112-1) не даст соответствующего результата. Несмотря на мое убеждение, что в народовластии должны произойти действительно революционные изменения, я уверена: этот документ их не обеспечивает. Проголосованный Кодекс был внесен еще 2 октября 2015-го нардепами А.Парубием, Л.Емцем, А.Черненко, чтобы нивелировать инициативу своего коллеги В.Писаренко, который двумя неделями ранее зарегистрировал свой вариант Кодекса. В дальнейшем вопрос трансформации избирательного законодательства успешно утопили в "деятельности" рабочей группы под председательством уже спикера А.Парубия.

И когда необходимость изменения избирательного законодательства актуализировали улица и понимание, что народу надо показать хоть какие-то намеки на выполнение обещаний, проект Избирательного кодекса "случайно" проголосовали 226 голосами в первом чтении. При этом из него не удосужились убрать даже элементарный "нафталин". Но повод для пиара нашелся.

Совершенных избирательных систем не существует

Как электорально привлекательная обертка подается изменение парламентской избирательной системы: вместо нынешней смешанной - пропорциональная с региональными партийными открытыми списками. Дискуссия умышленно примитизирована, поскольку общественная миссия Кодекса значительно шире. Однако, раз уж политиками задан такой дискурс, придется начать именно с вопроса избирательной системы.

В государстве состоялись восемь общегосударственных избирательных кампаний в парламент - в 1990, 1994, 1998, 2002, 2006, 2007, 2012 и 2014 гг. Из них три - внеочередные. Украина двигалась по пути проб и ошибок в поиске своей самой рациональной избирательной системы.

В 1990-м и 1994-м гг. выборы проходили на основе мажоритарной системы абсолютного большинства: сначала на новых началах конкурентности, обязательной альтернативности, открытости, а с 1994-го - в условиях многопартийности.

Выборы 1998-го и 2002-го гг. проходили по смешанной мажоритарной системе относительного большинства и пропорциональной закрытой избирательной системе.

В 2006-м и 2007-м действовала исключительно пропорциональная система с закрытыми партийными списками.

В 2012 г. голосами тогдашней власти и оппозиции была возвращена смешанная мажоритарно-пропорциональная система. Ею воспользовалась и нынешняя власть в 2014-м.

Следовательно, Украина экспериментировала, что обусловливалось спецификой переходной трансформации общества и государства. Вначале процесс имел объективную цель - прежде всего формирование партийной системы и ее субъектов, системы парламентаризма, коалиционного формирования правительства и т.п. Но с 2000-х, с привнесением в некогда демократический избирательный процесс "черных и серых технологий", под видом избирательных реформ стали реализовываться прежде всего провластные корпоративные интересы, политическая целесообразность. Например, если пропорциональная система с закрытыми партийными списками при возвращении к президентско-парламентской форме правления после 2010 г. не давала гарантии создания управляемого парламентского большинства, в 2011-м был принят закон о смешанной избирательной системе, которая давала (и дает!) возможность добирать провластное количество депутатов благодаря мажоритарщикам...

Поэтому, в связи с таким "захватом" каждой очередной власти, отечественные специалисты, а также ПАСЕ и Венецианская комиссия стали настойчиво советовать принять именно Избирательный кодекс.

В то же время "открытые списки" превратились в политический тренд, который пытаются выгодно продать избирателю. По большому счету, это поиск черного кота в темной комнате, поскольку ни одна из избирательных систем не является совершенной. Тем более, если культивировать черные технологии административного, финансового, информационного ресурсов, то от искажения конечного результата волеизъявления не обезопасит ни одна избирательная система.

С этого вопроса надо снять эмоциональность. По моему убеждению, в нынешних исторических и политических условиях действительно целесообразно использовать преимущества пропорциональной системы, попытаться нивелировать ее недостатки. Да, пропорциональная система сложна для избирателей, но она более справедлива, с точки зрения учета их голосов при установлении результатов выборов. Она, безусловно, развивает внутрипартийную демократию. Дает возможность представить в парламенте интересы различных социальных групп и территорий, когда речь идет о региональных открытых списках - приближает депутата к избирателю. Принято также считать, что она снижает коррупционные риски.

К барьеру!

Существенное значение при применении пропорциональной системы имеет т.н. избирательный барьер. В разные времена он уже вводился на уровне - и 3, и 5%. Сейчас проектом Кодекса предлагается общенациональный барьер в 4% голосов избирателей, которые должна преодолеть партия, чтобы ее региональные списки были допущены к распределению мандатов. В 2007 г. ПАСЕ поддержала позицию, что в новых демократиях следует вводить барьеры выше 3%, чтобы стимулировать создание эффективных партийных систем. То есть предлагаемый сегодня 4-процентный барьер может быть приемлемым, но при нескольких условиях.

Во-первых, приостановление бюджетных финансовых мегапреференций со стороны государства для нынешних парламентских политических сил. Чтобы уравнять их возможности с возможностями новых или внепарламентских партий, которые крайне необходимы для обновления политических элит.

Во-вторых, внедрение пропорциональной системы и на парламентских, и на местных выборах нуждается в обновлении законодательства о политических партиях, которое действует в Украине с 2001 г. и устарело.

И в завершение - преимущества пропорциональной системы могут по-настоящему проявиться в случае закрепления и строгого соблюдения всего комплекса принципов, основ, современных процедур организации честных, транспарентных, инновационных выборов.

Текст - проблема

Последнее из вышеперечисленных требований можно выполнить только за счет систематизации и кодификации всей системы избирательного законодательства Украины. Продолжая свой авторский спор десятилетней давности с одним из основных составителей проекта Избирательного кодекса, я и сегодня настаиваю, что структура Кодекса должна быть понятной и удобной для однозначного применения на практике всеми субъектами и участниками избирательного процесса. Нынешнее изложение текста, в котором вместо правовой оптимизации просматривается возведенный в абсолют правовой минимализм, делает этот документ практически невозможным даже для доработки в парламенте.

Эксперты Венецианской комиссии в 2010 г., потратив практически полгода на изучение этого сверхсложного для восприятия текста, предоставили свои многочисленные предложения и критические замечания, осторожно заявляя, что текст проекта Кодекса - сложный, а оценка комиссии - общая. Подчеркнув, что в определенных условиях этот текст "может создать проблему для понимания или работы избирательных органов". По моему мнению, основной целью Кодекса, с практической точки зрения, должны быть оптимизация, систематизация и гармонизация избирательных процедур и правил для всех видов выборов. Следовательно, с точки зрения структуры кодекса и нормопроектирующей техники, его действительно проще написать с нуля.

Убеждена, что принцип построения Кодекса отдельными книгами - самый приемлемый, но тематически структуру надо сделать четкой и логичной. В общую часть должны войти основные принципы выборов, гарантии избирательных прав граждан, законодательство о ЦИК и системе органов администрирования избирательных процессов, Реестре избирателей. Если будет принято законодательство о постоянно действующих избирательных участках и округах - его тоже следует уместить в общую часть.

Отдельными книгами должны быть выписаны все виды выборов, причем первая книга - о выборах народных депутатов, ведь это законодательство - модельное, вторая - о выборах президента, третья - о местных выборах. Чтобы каждый участвующий в избирательном процессе, четко понимал все - от "а" до "я" - тонкости, присущие тому или иному виду выборов. При этом общая часть Кодекса должна дать каждому, кто берет его в руки, общее представление о подходах украинского государства к выборам как институту прямого народовластия. Кодексу должна быть присуща правовая определенность. Его правовая стабильность должна обеспечиваться одновременным принятием законодательного регулирования всех видов выборов, в случае необходимости - системным и одновременным внесением изменений и дополнений в него, ведь избирательные стандарты нуждаются в заблаговременном - не менее чем за год до выборов - принятии Кодекса или внесении в него существенных изменений.

Это - относительно структуры Кодекса. Кроме того, следует сосредоточиться также на критическом осмыслении основных концептуальных подходов.

Территориальная основа выборов

"Кодекс надлежащей практики в избирательных делах" Венецианской комиссии (2002 г.) исходит из того, что принцип равных выборов обеспечивается, среди прочего, равномерным распределением мандатов между избирательными округами, когда речь идет в первую очередь о парламентских, местных выборах. Европейские стандарты требуют соблюдения определенных критериев сбалансированного распределения мандатов между избирательными округами, прежде всего относительно количества населения. Допустимое отклонение от нормы избирателей в округе не должно превышать 10, но ни в коем случае не может превышать 15% избирателей в округе, за исключением особых обстоятельств (например, компактного проживания нацменьшинств и т.п.).

Нынешнее предложение образовать 27 (не путать с 27 административно-территориальными единицами согласно Конституции) региональных избирательных округов (регионов) на парламентских выборах, с абсолютно разным весом каждого голоса избирателя, позволяет уверенно утверждать: предлагаются выборы, противоречащие принципу равного избирательного права. Поскольку, например, в Волынской области (избирательный регион №5) будет приблизительно 1 млн 49 тыс. избирателей, а в Харьковской (избирательный регион №23) - около
2 млн 700 тыс. избирателей. То есть избирательные округа образованы с существенным нарушением европейских избирательных стандартов. Более того - если вы скажете, что в Волынской области в избирательном списке партии будет ориентировочно 5–7 кандидатов, а в Харьковской - 15–17, я возражу: для избирателя, который будет голосовать и ранжировать кандидатов, в этом кроется большая разница. И точно - не равные условия для кандидатов.

Далее проанализируем выборы президента. По "букве" Кодекса непонятно, сколько будет округов, но по "духу" понятно, что те же 27. Напомню: в Украине уже был опыт выборов президента в 27 избирательных округах-регионах. Из-за сложности их территориальной организации мы давно отказались от этой системы. И без модернизации к ней возвращаться нельзя.

Следовательно, в вопросе территориальной организации выборов надо определить четкие критерии формирования избирательных округов и избирательных участков, которые должны быть прямо указаны в Кодексе. Относительно последних - замечу, что не может быть специальных или зарубежных избирательных участков, которые не входят в систему территориальной организации выборов, как это сегодня предусмотрено проектом Кодекса.

Не содержит Кодекс и требований по формированию избирательных округов на местных выборах. Нет критериев определения центра, общих размеров округа, коммуникаций, связи, границ, сопредельных территорий и т.п. Нонсенс.

Все эти вопросы должны быть решены для обеспечения принципов выборов и их честности.

Реестр избирателей

В проекте Кодекса прописана первая версия законодательного регулирования формирования Государственного реестра избирателей в редакции 2007 г. С момента принятия этот закон существенно изменялся уже 10 раз, и сейчас Реестр функционирует как постоянный, публичный электронный ресурс, база данных которого ежемесячно актуализируется. Но, похоже, авторы представления Кодекса об этом не знают, поэтому спокойно пиарят откат принципов и механизма функционирования реестра на 10 лет назад.

Сегодня является принципиальным приведение положений Кодекса в части функционирования Государственного реестра избирателей в соответствие, по меньшей мере, с действующей редакцией закона (привет нардепу Емцу от "самых лучших стандартов", о которых он бессовестно рассказывает со всех телеэкранов).

Более того - развитие IT-технологий нуждается в обновлении форм работы с Реестром. Прежде всего необходимо, через использование электронных подписей, дать избирателям возможность обращаться в органы Государственного реестра в электронной форме. Электронные представления должны стать нормой и периодического обновления базы данных Реестра избирателей по всем основаниям. Бумажные носители не должны гулять между государственными учреждениями, органами, организациями, как и избирателям не обязательно ходить только в органы ведения Реестра.

С целью расширения объема избирательных прав граждан и гарантирования их реализации, система электронного управления, внедряемая сегодня в Украине, должна обеспечить избирателю возможность обращаться в любой орган, учреждение, организацию для уточнения или проверки сведений о его персональных данных в Реестре.

Кроме того, избиратель не должен перед органами ведения Реестра мотивировать основания для временного изменения места голосования без изменения адреса. А органы ведения Реестра, соответственно, не должны давать ему разрешение на такое действие, поскольку, собственно, речь идет о свободе выбора местожительства и пребывания. Заявительный, а не разрешительный характер изменения места голосования избирателя при временном изменении избирательного адреса должен обеспечить надлежащую реализацию избирательных прав на всех выборах, прежде всего избирателям, являющимся внутренне перемещенными лицами или проживающим на временно оккупированной территории. Речь идет, как минимум, о 1,5 млн наших граждан.

Обсуждаемый проект Избирательного кодекса далек от идеологии свободы избирателя. И это странно, поскольку один из авторов представления этого кодекса - г-н Черненко - параллельно значится среди инициаторов законопроекта №5305 от 21.10.2016 г. "О внесении изменений в Закон Украины "О Государственном реестре избирателей". Но примитивностью положений относительно функционирования Реестра в "его" Кодексе он не проникается. Не переживает, поскольку, вероятно, не чувствует связи со "своим" законом. Который, очевидно, готовился распорядителем Государственного реестра избирателей, а не его формальными авторами.

Партии держат контроль

Проект Кодекса содержит прогрессивное (но не новое, 10-летней давности) требование относительно специальной подготовки и сертификации организаторов выборов.

Но при этом не устраняется главный недостаток системы органов администрирования выборов, который заключается в их тотальном партийном сопровождении. Система построена таким образом, что партии, являющиеся субъектами выдвижения, одновременно являются наблюдателями, а также - через своих представителей в избирательных комиссиях - организаторами избирательного процесса, устанавливая, в том числе, и их результат. Несмотря на то, что закон предусматривает внепартийность деятельности членов ЦИК, вплоть до членов участковых комиссий, они делегируются партиями и находятся под их влиянием. Что уже стало элементом серых избирательных технологий.

Но что мы видим в проекте Кодекса? Предусмотрено создание института сертифицированных специалистов, но... они остаются на орбитах партий! Поскольку партии их, как и раньше, делегируют: механизм формирования комиссий остается без изменений!

Такой подход называется "профанация". Потому что тотальное политическое влияние этим Кодексом просто консервируется, и к тому же - существенно дорожает.

Это должно быть изменено, если мы говорим о честных, транспарентных, профессионально организованных выборах.

Зомбоящик остается движущей силой

Отдельный разговор - правила предвыборной агитации и рекламы. Здесь проект Избирательного кодекса фактически закрепляет, что ключевым элементом системы предвыборной агитации у нас, конечно же, остается "телевизор". Который давно уже стал инструментом создания неравных условий и возможностей для кандидатов.

Поскольку проект Кодекса не отсекает влияния олигархических денег на результаты кампании. Нет четко прописанных признаков рекламы, агитации, скрытой или опосредствованной рекламы, контрагитации и "черного" пиара. Нет обеспечения равного доступа кандидатов к эфиру.

При этом в последнее время взгляд на пути решения этой проблемы стал довольно категоричным. Учитывая почти решающую роль телевидения в нарушении принципа равных возможностей, экспертная среда даже склоняется к введению серьезных ограничений на платную политическую телерекламу. Следует иметь в виду также последние тенденции, связанные с отказом от финансирования государством на равных условиях агитации в электронных и печатных СМИ.

Наряду с этим в проекте Кодекса не предлагаются предвыборные теледебаты как одна из основных форм агитации.

Остаемся на бумаге?

Технологическая составляющая избирательного процесса не менее важна, чем политическая. Развитый мир за два последних десятилетия перешел на системы электронного администрирования избирательного процесса, в том числе - электронного голосования и установления результатов выборов, что прямо влияет на прозрачность и честность выборов. Мир давно на международном уровне различает как процедуры стационарного электронного голосования на избирательных участках с помощью специального оборудования, так и дистанционную форму голосования - с помощью Интернета. Более того - положение об электронном голосовании стало неотъемлемой частью общеевропейских принципов и стандартов проведения выборов. Выстраивается система соответствующих критериев его применения.

В проекте Избирательного кодекса составляющих технического прогресса, электронного управления, инновационных технологий нет. В процедуре голосования и установления результатов традиционно предусмотрены сотни тонн бумаги в виде избирательных бюллетеней, бланков протоколов, актов и т.п. Никакой альтернативы! Вопрос "Почему?" надо адресовать "авторам внесения" законопроекта и парламентской рабочей группе, полтора года готовившей якобы "самое прогрессивное" избирательное законодательство, которое "учло лучшие последние практики и стандарты".

Серьезно задолжала здесь и ЦИК, за последние 10 лет не сделавшая ничего не только в направлении профессионализации организаторов выборов, но и в этом направлении, заморозив процессы, начатые еще в 2006 г., когда предыдущий состав ЦИК готовил экспериментальные проекты по привнесению электронных технологий в процесс выборов и установления результатов голосования. Эти перспективные планы заглохли в нынешней Комиссии, как в танке. Я неоднократно обращала внимание в своих публичных выступлениях на нашу отсталость и на то, что мы не ввели ни одной новации в избирательный процесс.

И только в январе 2017 г. произошло внезапное "прозрение" г-на Охендовского, зажатого между перспективами переизбрания и посещения НАБУ, Генпрокуратуры: с подачи руководителя представительства Совета Европы в Украине, он заявил о намерении в ближайшее время "полностью компьютеризировать передачу данных о подсчете голосов". Сейчас, говорят, ЦИК рассматривает соответствующий проект.

Все звучит красиво, но вызывает понятный скепсис. Поскольку ЦИК откровенно опоздала со своими инициативами. Которые появились почему-то только тогда, когда в который раз остро возник вопрос изменения состава комиссии. Потеря времени здесь фатальна еще и потому, что введение этой системы нуждается в деньгах. Но абсолютно очевидно, что Совет Европы сейчас, учитывая кризисное состояние учреждений и недофинансирование, вряд ли возьмет на себя финансирование такого проекта. Надо было торопиться раньше, когда деньги давали искренне и с готовностью.

Более того: сегодня довольно напряженная международная ситуация с кибератаками, вирусными нападениями на электронные системы, скандалами о вероятном влиянии на результаты выборов из-за вмешательства хакеров. Это заставляет некоторые европейские страны критически оценивать риски. Например, Франция весной 2017 г. пошла на частичную отмену электронного голосования во время парламентских выборов, не применив систему на зарубежных избирательных участках.

Эта атмосфера вряд ли будет побуждать законодателя уже теперь положительно воспринять инициативу ЦИК о внедрении пилотного проекта подсчета голосов на избирательных участках. В парламенте немало тех, кто "хорошо" разбирается в избирательных технологиях "бумажного" варианта установления результатов выборов, поэтому они однозначно не доверяют такого рода новациям.

В сухом остатке

Даже этот краткий анализ дает четкие основания понять: нечего надеяться на принятие проекта Избирательного кодекса, содержащего все эти "новеллы". Этот несовершенный текст послужит причиной того, что в парламенте в ближайшее время не будет принято ни одного решения по обновлению избирательного законодательства. Все останется как есть.

И все же. Единственный путь - готовить новый Кодекс, который в позитивном плане будет максимально делать невозможными влияния, фальсификации, преступления в избирательном процессе. Достаточно разговоров, в том числе и иностранным послам в Украине, об усилении ответственности за нарушения и преступления в сфере выборов. Строгая ответственность после выборов 2004 г. и без их разговоров установлена в уголовном законодательстве Украины.

Сегодня надо определять реальные сроки и создавать действительно профессиональную группу из людей, которые сделают эту важную для государства и общества работу. Вопрос только в том, способна ли сейчас власть на такой шаг. Если нет - то эта работа все равно будет сделана, но уже без них.