Диалог и сдерживание

Сегодня в дипломатической риторике и в санкционной политике Запада по отношению к России наблюдается некоторое выжидание.

Страны Запада предполагают, что президентские выборы в России в марте 2018 г. станут точкой отсчета для обновленной российской внешней политики. Эти ожидания во многом связаны с надеждой, что Путин может избрать "путь не войны, но мира". И, похоже, что за выбор миссии "миротворчества" Путину готовы "простить" предыдущие 10 лет.

Но, скорее всего, политика России в отношении асимметричного конфликта с Украиной и странами Запада останется неизменной, особенно ввиду того, что политические процессы и в Украине, и на Западе могут создавать благоприятную среду для реализации российских планов. Авторитарный режим правления дает Москве преимущества в сфере долгосрочного стратегического планирования, российская политическая элита сегодня почти зависит не от электоральных циклов, а скорее от состояния здоровья президента страны.

Ожидания качественных изменений в российской внешней политике, конечно же, напрасны. Но острое желание Запада, а особенно европейских демократий, увидеть хоть какие-то намеки на возврат к мирному сосуществованию на континенте, заставляет их стремиться к диалогу с Москвой и создает благоприятную почву для принятия российских интерпретаций происходящего и предложений по решению проблем. Россия все чаще занимает отстраненную позицию, как-бы говоря: "Вам надо - вы и суетитесь", что заставляет Европу нервничать и хвататься с надеждой за все, что не было категорично отвергнуто Москвой с самого начала. Такой темой сейчас стала идея разворачивания миротворческой миссии ООН.

Предложение о привлечении в процесс урегулирования российско-украинского конфликта миротворческой миссии ООН впервые прозвучало еще в апреле 2015 г. со стороны Украины. Россия же на протяжении двух лет отвергала саму идею привлечения миротворцев ООН. Готовность Москвы сегодня к обсуждению вопроса является положительным моментом, но, пожалуй, единственным, потому как озвучиваемое в России видение мандата миссии говорит о намерении реализовать с ее помощью старые сценарии реинтеграции оккупированных территорий с Украиной.

Фактически Москва предлагает обменять свое согласие на разворачивание миротворческой миссии ООН на Востоке Украины на: 1) признание Киевом т.н. ДНР–ЛНР сторонами конфликта; 2) проведение выборов и легитимацию незаконных властных структур на оккупированных территориях. Реализация этих задач должна быть обеспечена этапностью разворачивания миссии и ее мандатом: 1) начало разворачивания миссии предполагается на линии разграничения между ВСУ и незаконными военизированными формированиями; 2) постепенное (при необходимости) разворачивание миссии на всю оккупированную территорию, проведение выборов и "завершение процесса формирования легитимных органов власти на Востоке Украины"; 3) выход миротворческой миссии ООН на украинско-российскую границу с точки зрения российских политологов (А.Арбатова, Ф.Войтоловского, А.Дынкина, А.Загорского, В.Трубникова) возможен "после выполнения всеми сторонами Минских соглашений, а также при условии успешного осуществления миротворческой миссии на линии разграничения сторон конфликта и сопредельных участках". В реализации такого плана Россия выступает рьяным адвокатом территориальной целостности Украины, с вынесением, конечно же, за скобки вопроса Крыма.

В начале февраля с.г. был опубликован доклад Ричарда Гована из неправительственного аналитического центра - Института Гудзона "Может ли ООН объединить Украину?", который и положил начало бурному обсуждению мандата миротворческой миссии на Востоке Украины. Сам факт появления таких детальных практических предложений играет конструктивную роль в процессе поисков путей урегулирования конфликта. В то же время, предлагаемый Р.Гованом подход мало чем отличается от общих российских предложений, за исключением разве что положения о необходимости контроля миссии над украинско-российской границей. Главным же пунктом политического измерения мандата миротворческой миссии значится обеспечение условий для проведения местных выборов в соответствии с Минскими соглашениями.

О миротворческой миссии ООН и выборах упоминал также Специальный представитель США по Украине Курт Волкер, подводя итоги переговоров с Владиславом Сурковым в Дубае. При этом он обозначил основную, согласованную в формате non-paper между США, Германией и Францией, идею, состоящую в том, что миротворческая миссия должна обеспечить нейтральную и безопасную зону, в которой будут присутствовать все условия для имплементации политических положений Минских соглашений и проведения выборов. После этого территория передается из-под контроля международного сообщества (миссии ООН) под контроль Украины, и таким образом будет восстановлена территориальная целостность Украины. Существенное отличие предложений К.Волкера от российских в том, что он отвергает идею российской стороны о расположении миротворцев только вдоль линии разграничения, поскольку это не обеспечит ни контроля над украино-российской границей, ни настоящей безопасности.

Идея размещения миротворческой миссии ООН на Востоке Украины более реалистична, чем идеи о "полицейской миссии" ОБСЕ или о вооружении наблюдателей СММ ОБСЕ. И если российским фантазиям о вооружении СММ ОБСЕ можно было особо не придавать значения, то обсуждение мандата миротворческой миссии ООН жизненно важно для Киева. Дьявол кроется в деталях, а именно сегодня - в последовательности "миротворцы-безопасность-выборы-реинтеграция", в практическом наполнении этой последовательности и в интерпретации происходящего.

Украине и странам ЕС нужно, чтобы миротворческая миссия ООН принесла на Восток Украины мир и безопасность. Для этого должны быть созданы условия для полноценного устранения конфликта: обеспечены основные права и свободы человека и созданы предпосылки для полной реинтеграции в социальном, гуманитарном, экономическом плане. Выборы и прочие элементы политической жизни на оккупированных территориях возможны только после возвращения их в правовое и гуманитарное поле Украины. В противном случае мы рискуем получить легитимацию существующих органов оккупационной власти и установленного ею правопорядка, что сделает возникновение нового конфликта лишь вопросом времени.

На самом деле задействование миротворческого вмешательства ООН для прекращения конфликта на Востоке Украины может быть вполне реальным, потому что это очень удобный вариант для Кремля, случись у него желание уйти с Донбасса и "сохранить лицо". Но с высокой вероятностью можно прогнозировать, что в ближайшие два года согласия по мандату миссии достичь будет очень сложно, поскольку Москва рассчитывает на новые возможности в связи с президентскими и парламентскими выборами в Украине. Киеву нужно совершить невозможное - пройти этот период политической турбулентности с минимальными последствиями и вместе с союзниками сделать так, чтобы у Кремля появилось желание уйти с Донбасса.

Повлиять на внешнеполитическую позицию России в целом и в отношении Украины в частности может санкционная политика стран Запада. Политика санкций США против России уже выходит далеко за границы проблемы военной агрессии России против Украины. Можно сказать, что Вашингтон принял предложение Москвы перевести отношения в формат асимметричного силового противостояния. Теперь США в своей российской политике комбинируют диалог, применение военной силы и санкционную политику, должное нормативное оформление которой придало ей надежность и долговечность.

Переломным моментом в американо-российских отношениях стало вступление в силу летом 2017 г. Закона о противодействии противникам Америки посредством санкций (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA (PL 115-44)). Закон CAATSA кодифицирует и процедурно оформляет санкционную политику США по отношению к России, а именно: 1) законодательно закрепляет существующий санкционный режим и устанавливает необходимость рассмотрения любых изменений к нему на уровне Конгресса США; 2) расширяет секторальные санкции; 3) дает право применения вторичных санкций к неамериканским лицам за участие в определенных видах деятельности, связанных с Россией.

Значение санкционной политики США для России хорошо показала реакция россиян на "Кремлевский доклад", который был опубликован в конце января с.г. Этот документ, при всей своей декларативности, вызвал достаточный резонанс для того, чтобы самому стать инструментом влияния. По словам Алексея Кудрина, простой перечень имен чиновников и список богачей российского Форбс уже влияет на работу российских компаний. А всего в 2018 г., помимо вышеназванного, выходят еще пять докладов, связанных с санкциями: Доклад про медиа, которые контролируются и финансируются правительством РФ; Доклад о влиянии РФ на выборы в Европе и Евразии; Доклад о незаконной финансовой деятельности, связанной с РФ; Доклад о последствиях расширения санкций на суверенный долг и деривативы РФ; Доклад про имплементацию закона о содействии энергетической безопасности Украины.

Конечно, доклады - это еще не санкции, впрочем, как и официальные обвинения, предъявленные 16 февраля Большим жюри присяжных округа Колумбия на основании материалов расследования спецпрокурора Роберта Мюллера российскому Агентству интернет-исследований, его владельцу Евгению Пригожину и его 13 сотрудникам, - это еще не решение суда. Но точно так же, как простые дискуссии о вмешательстве в американские выборы обрели форму юридических обвинений, которые переводят институциональное давление на администрацию Трампа на более серьезный уровень, так и санкционные доклады являются лишь прелюдией к утверждению новых ограничений.

Совершенно очевидно, что санкционная политика в отношении России не является простой прихотью стран Запада. Европейские и американские компании с удовольствием зарабатывали бы больше на сделках с российским бизнесом и госсектором, о чем они твердят постоянно, выражая недовольство рестриктивными мерами. Но если в Европе большой бизнес может влиять на политику в ущерб безопасности, то в США отказ таким гигантам, как Exxon, BP, General Electric, Citigroup, Mastercard, Visa, Boeing, Ford и др. во внесении поправок в законопроект для возможности продолжать работу с российскими партнерами, показал, что национальная безопасность имеет безусловный приоритет над частными бизнес-интересами.

Вместе с тем санкции - оружие обоюдоострое: их применение требует учитывать риски, и применение должно быть эффективным. Вашингтон принимает во внимание размер российской экономики и ее взаимосвязь с глобальным рынком и старается предупредить слишком серьезные последствия для американской и мировой экономики. Важным условием в санкционной политике для американцев является также солидарность их европейских партнеров. Демонстрацией такого прагматичного подхода стало решение отложить применение санкций к операциям с суверенным долгом и деривативами России в соответствии с выводами доклада, который был представлен в Конгресе США 29 января с.г. Там прямо говорится о том, что "расширенные санкции могут препятствовать конкурентоспособности крупных американских менеджеров активами… при этом, искажения в конкурентной среде могут быть смягчены, если ЕС введет санкции, аналогичные американским. Расширенные американские санкции на сферу суверенного долга России без солидарных мер со стороны ЕС и других партнеров США могут подорвать усилия по сохранению единства в сфере антироссийских санкций".

Санкционная политика как инструмент сдерживания России эффективна, но требует усиления, если целью будет не сдерживание, а изменение внешнеполитического поведения Кремля. Макроэкономические показатели последних четырех-пяти лет демонстрируют, что основное влияние на рост или падение российской экономики оказывали цены на нефть, определяющими же факторами торможения развития являются структурные особенности российской экономики, плохой инвестиционный климат и отсутствие конкурентной среды. Тем не менее, согласно оценкам международных экспертов, в том числе и российских, западная санкционная политика уже стоила российской экономике около 1,2% ВВП в год, а уже через год этот показатель может вырасти до 3%.

Наиболее чувствительными отраслями для санкционного влияния являются финансовый, энергетический, машиностроительный сектор и ВПК РФ. Санкции привели к уменьшению доступа российского бизнеса и банков к дешевым западным финансовым ресурсам, ограничению кооперации с отдельными российскими компаниями, а также ограничению в доступе к современным технологиям в машиностроении, добыче энергоресурсов и в военно-промышленном комплексе. Спектр последствий довольно широк и чувствителен для России, несмотря на то, что Москва адаптируется и предпринимает меры по упреждению негативных результатов (например, переводит в закрытый режим закупки Минобороны, ФСБ и Службы внешней разведки), и новые санкционные ограничения могли бы стать весомой мотивацией для внесения корректив в российскую внешнюю политику.

Отсутствие полной поддержки европейскими союзниками новых санкционных планов США сегодня является самым большим вызовом и проблемой, которую необходимо решить для поддержания существующей системы европейской и евроатлантической безопасности. С другой стороны - это еще и тест для европейских политиков на способность правильно оценить ситуацию и прокоммуницировать ее своим гражданам. Ведь антироссийские санкции - это уже давно не про Украину, Донбасс и Крым. Это про российскую внешнюю политику в целом, которая включает в себя и поддержку Северной Кореи, и совместное с Асадом уничтожение гражданского населения Сирии, и агрессию против самих стран ЕС в информационной и киберсфере. И если на высшем политическом и военном уровне в европейских столицах все знают и понимают, то осознать, а тем более донести это до широких масс будет очень сложно ввиду длительной и кропотливой работы россиян над усилением антиамериканизма в странах ЕС. И уж совсем не хочется думать, что, в самом деле, прав Иен Бонд со своим вопросом в статье в Гардиан, что европейские правительства, возможно, просто надеются, что когда-нибудь у Путина и Асада закончатся люди, которых можно убивать.

Кроме амбивалентности Европейского Союза, на усиление санкционного давления влияет внутриполитическая борьба в Соединенных Штатах. Дональд Трамп очень чувствителен к любым подозрениям о вмешательстве России в выборы США и воспринимает их как попытку оспорить правомерность его победы. Но это лишь видимая часть мотивации Трампа сопротивляться антироссийским санкциям. Вполне возможно, в процессе расследования американского генпрокурора мы еще услышим о пока скрытых причинах президента США "заминать" российскую тему.

Сейчас уже сложно сказать, пройдена ли точка невозврата в американо-российских отношениях. Вашингтон продолжает диалог с Москвой, предлагая на самом деле точки соприкосновения, как мы это наблюдаем в риторике К.Волкера по миротворческой миссии в Донбассе. Россия, подбадриваемая расчетом на слабость Европы, откровенно игнорирует расставленные американцами "красные флажки", срывая ярость на беззащитных жителях сирийской Гуты и продолжая дразнить американцев в их собственном киберпространстве. Поэтому затишье перед выборами Путина, скорее всего, временное, очень скоро стороны продолжат испытывать на прочность и друг друга, и Украину.