Дерибанизация регионов

Органы прокуратуры и НАБУ начали 22 уголовных производства, в частности, 13 - за растрату средств, 5 - за должностной подлог, 4 - за злоупотребление служебным положением.

Нет, это не результаты облавы правоохранителей на организованную преступную группировку, это итог проверки использования средств Государственного фонда регионального развития (ГФРР), проведенной Счетной палатой. Но уголовная ответственность отдельных управленцев - не конечная цель аудита, важно понять причины, сделавшие возможными многочисленные злоупотребления, и прийти к выводам, которые помогут государству в будущем избежать подобных ситуаций.

Аудит Счетной палаты охватывал период с 2017-го по 2018 г. В 2017 г. за счет средств ГФРР профинансированы 803 проекта регионального развития, из которых завершен 401 проект, еще 131 проект не был закончен в предусмотренный срок. Но по сравнению с 2018 г. достижения 2017-го - образцовые. В прошлом году из 450 запланированных проектов не успели завершить 238, то есть не выполнили более половины запланированного.

За сухими цифрами скрыты реальные потребности громад, не реализуемые годами, и отсутствие средств почти никогда не является главной причиной этого. В городе Измаиле еще в 2012 г. решили реконструировать недостроенную общеобразовательную школу под спортивную. Но спортивной школы измаильские дети так и не увидели. Хотя на момент проведения аудита прошло семь лет с начала работ, уровень готовности объекта составил 31,6%. За это время сметная стоимость строительства увеличилась почти втрое и будет расти в дальнейшем, поскольку инфляция не будет ждать, пока местные "крепкие хозяйственники" научатся работать. На реконструкцию уже потрачено свыше 45 млн грн, из них почти 13 млн - средства ГФРР, но из-за очень медленного выполнения проект с каждым годом будет требовать все больше денег, а шансы на его успешное завершение пропорционально будут снижаться.

Больше всего нереализованных проектов в Донецкой области - 47, Луганской - 30, Запорожской и Черкасской - по 17, Сумской - 16. Но и другим есть чем "похвастаться".

В Черкассах должны были реконструировать ДЮСШ олимпийского резерва, и по документам в течение 2017–
2018 гг. работы активно велись, но контрольная проверка не заметила их результатов на почти 3 млн грн. На фото 1 нет ни панелей перекрытия, ни монолитной железобетонной балконной плиты, ни армированных перегородок, ни ступенек. Но в актах приемки строительных работ все это было выполнено и, конечно же, надлежащим образом оплачено.

В Херсонском аэропорту якобы проведена реконструкция рулевых дорожек и перрона, стоившая почти 14 млн грн. Заплатили эти средства за трещины в покрытии, протянувшиеся на 5–10 м и в отдельных местах достигающие ширины в 5 см (см. фото 2).

В Сумах более 4 млн грн уплачено за реконструкцию стадиона "Авангард", но на фото 3 видно, что никакой реконструкции там не было, и ближайшие соревнования на "Авангарде" состоятся не скоро, поскольку стадион напоминает аварийный объект, покрытия крошатся, а трибуны вообще отсутствуют.

Для онкологического диспансера в Кропивницкой области закупили оборудования и мебели на миллион гривен, но аудиторы не нашли в диспансере ни новой мебели, ни указанного в актах оборудования.

Счетная проводила выборочный аудит в 11 регионах (включая Киев) и нашла нарушения в каждом (см. табл. 1). За два года области и столица неэффективно использовали свыше 158 млн грн. И ужасает, что в большинстве случаев речь идет о "нерезультативном использовании денег", то есть их уплате за несуществующие работы и услуги подрядчикам. Говоря простыми словами, деньги скорее всего украли, но доказывать это должны "непредвзятое" следствие и "неподкупные" суды. Не случайно, когда аудиторы Счетной посетили департамент капитального строительства Сичеславской ОГА, директор департамента их туда просто не пустил. Конечно, он понимал, что аудиторы пожалуются на него правоохранителям, и без последствий эти действия не останутся, но недопуск контрольной группы для директора был очевидно важнее дальнейших неприятностей с правоохранителями.

Более 196,5 млн грн проверенные регионы потратили с прямым нарушением законодательства, что привело к убыткам в объеме 69,6 млн (см. табл. 2). Средства небольшие, если сравнивать с расходами госбюджета, но если посмотреть на бюджеты регионов, то масштаб проблемы растет на глазах. Тем более что за каждой украденной или неэффективно израсходованной гривней стоят недостроенные садики и школы, аварийные коллекторы, неотремонтированные теплосети, незаасфальтированные дороги.

"Самой большой проблемой является фактическая безнаказанность за совершение экономических преступлений против интересов государства. Если говорить об убытках, нанесенных государству, то причиной является как халатность, так и сознательные неправомерные действия должностных лиц. 22 уголовных производства, зарегистрированных НАБУ, органами прокуратуры и СБУ по результатам этого аудита в областях, иллюстрируют это наглядно, поскольку речь идет о должностной подделке документов, злоупотреблении служебным положением и хищении бюджетных средств в особо крупных размерах.

Незаконное использование средств - это элемент неэффективного использования государственных ресурсов, средств налогоплательщиков. Представьте, что за неэффективное расходование, без совершения уголовных преступлений, бюджетных средств в особо крупных размерах сегодня ответственность должностных лиц четко не предусмотрена.

Средства налогоплательщиков должностные лица на различных ступенях позволяют себе расходовать в немалых объемах без достижения цели, результата или надлежащей производительности, - и за это не наступает ответственность, - прокомментировал для ZN.UA отчет заместитель председателя Счетной палаты Андрей Майснер. - Некачественные и несвоевременные управленческие решения и действия, сознательные или из-за ненадлежащей квалификации и халатности, не получают релевантного ответа от государства. И это факт, обусловливающий неэффективность дальнейшей реализации задач и дальнейшее неэффективное расходование государственных ресурсов".

По замыслу, ГФРР должен был бы помочь регионам, которые только учатся жить своим умом, воплощать в жизнь проекты, на которые у местных громад пока не хватает средств. Регионы предлагают на рассмотрение ГФРР инвестиционные проекты, он выбирает лучшие и помогает громадам деньгами. Суммы для государства незначительные, но для регионов они должны были бы стать настоящей поддержкой. Процесс конкурсного отбора проектов должен был бы создать конкуренцию между местными распорядителями, чтобы проекты были действительно качественными и неотложными для громад. Софинансирование должно было бы усилить контроль над воплощением задуманного и ускорить процессы. Досадно, но Счетная палата фиксирует нарушения на всех этапах воплощения этой идеи - от планирования, отбора и утверждения проектов до управления и использования средств. И, к сожалению, гниет рыба традиционно с головы.

На центральном уровне за процессы отвечает Министерство регионального развития, создающее комиссию для оценки и отбора инвестиционных программ и проектов, которые могут реализовываться за счет средств ГФРР. Председательствует на комиссии непосредственно профильный министр. И поскольку процесс контролируется на высочайшем уровне, то и результативность должна быть высокой. Но региональные комиссии упрямо подают Минрегиону проекты без утвержденной документации, к тому же не отвечающие стратегиям развития регионов. Комиссия их принимает. Даже больше, по законодательству проекты надо подавать комиссии не позднее 1 мая года, предшествующего плановому, чтобы успеть выбрать лучшие и забюджетировать их, чтобы оплата проходила своевременно и без задержек. Но регионы эту норму нарушают систематически, кто на месяц-два, кто на 9–10 месяцев, а кто и на год. Комиссия не возражает. Но чем позже подается проект, тем меньше у него шансов получить финансирование своевременно и в полном объеме, тем меньше времени для организации закупок и еще меньше - для самой реализации проекта. Так и появляются многочисленные долгострои.

zhitomir.info

Что интересно, в следующем году они вообще могут не оказаться в перечне проектов ГФРР и на годы остаться долгостроями, до которых руки не доходят. Так, Львовская ОГА не включила в перечень 2018 г. пять незавершенных объектов, которые начали строить в 2017-м. Среди них, кстати, были две школы и фельдшерский пункт. Вместе с тем в перечень 2018 г. вошли новые объекты с нулевой готовностью и без проектно-сметной документации. Главное - занять место в перечне и выбить большее финансирование, а на "нулевой" объект средств однозначно требуется больше, чем на достройку. Но комиссия и здесь претензий к регионам не имеет, недовольства не выражает и утверждает проекты, несмотря на нарушения.

Кроме того, в профильном министерстве вроде бы не заметили, что с 2017 г. изменения в Бюджетный кодекс позволили утверждать финансирование по проектам не только из общего, но и из специального фонда, с нестабильными источниками финансирования. Именно поэтому в прошлом году часть проектов финансирование не получили, поскольку в спецфонде не было на это денег.

Из 3,5 млрд грн запланированных ГФРР на 2017 г. из общего фонда госбюджета поступил 1 млрд, а из специального - 2,5 млрд. И в 2017-м это сработало, поскольку в спецфонде были поступления от конфискации и продажи конфискованного имуществе. В 2018-м ситуация повторилась: 4 млрд грн ГФРР получил из общего фонда, а 2 млрд - из специального. Но если в спецфонде негусто, то и ГФРР остается без денег (см. рис.). При этом и в 2017-м, и в 2018-м Минрегионстрой просил для финансирования ГФРР не 3,5, и не 6, а
8 млрд грн. Но не получил. Поскольку, если результатов нет, то и желания финансировать такие проекты у государства не возникает. А результаты, между прочим, это не только показатели готовности объектов, но и собственно целесообразность их сооружения и экономическая или социальная выгода от введения в эксплуатацию.

Согласно постановлению правительства (от 18 июля 2018 г. №574) бюджетные средства направляются ГФРР на проекты, которые предусматривают развитие регионов, создание инфраструктуры индустриальных и инновационных парков, спортивной инфраструктуры и отвечают приоритетам, определенным в Государственной стратегии регионального развития и соответствующих региональных стратегиях развития. Но действительно ли речь идет о развитии?

В Евросоюзе, например, действует аналогичный фонд. Его цель - уменьшение диспропорций между уровнями развития разных регионов и отсталости регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях. Особое внимание уделяется сельской местности, территориям под влиянием промышленной трансформации, регионам, страдающим от суровых и постоянных природных или демографических проблем, таким как регионы Крайнего Севера с очень низкой плотностью населения, а также островным, пограничным и горным районам. На развитие регионов с менее благоприятными условиями используется около 2/3 всех выделенных средств. Вместе с тем отечественное законодательство не предусматривает распределение средств ГФРР по уровню жизни или безработицы в регионах, не обеспечивает направление надлежащих объемов средств ГФРР на повышение бизнес-состоятельности регионов, действительно нуждающихся в этом. Даже больше, при отборе проектов речь об экономическом эффекте от их воплощения вообще не идет.

Конечно, у областей разные размеры, плотность населения, потребности в обновлении инфраструктуры, но если посмотреть на такой показатель, как концентрация средств на одном проекте строительства, то картина станет более или менее объективной. Так, в 2018-м наибольшее количество денег на одном объекте фиксируется в г. Киеве (26,8 млн грн), Днепропетровской (24,4 млн) и Одесской (32,4 млн) областях, а наименьшее - в Закарпатской (4 млн), Львовской (4,1 млн) и Сумской (3,1 млн грн). То есть как бы то ни было, но больше средств получают более богатые.

"ГФРР - это по сути инвестиции государства за счет средств госбюджета в развитие региона. Инвестиционная и инновационная составляющие проекта являются ключевым условием. Мы же, по результатам аудита, видим значительное количество проектов, направленных на решение важных вопросов в сфере здравоохранения, образования, спорта, но они не являются инвестиционными программами и инновационными проектами, которые формируют новые экономические и финансовые возможности регионов, системно создают рабочие места и формируют устойчивое экономическое развитие регионов в интересах территориальных громад. Вот в этом ключевой вопрос, - считает Андрей Майснер. - ГФРР имеет четкую направленность, которая определена на законодательном уровне и должна быть соблюдена. Это важный финансовый инструмент государственной поддержки территориальных громад, и использоваться он должен по назначению. Что же касается потребности в такой поддержке с точки зрения реформы децентрализации, то действительно инициатива должна исходить от регионов, от территориальных громад. Так оно, по большому счету, сейчас и происходит. Но средства направляются из госбюджета, и оценка проектов должна быть на нескольких этапах. Здесь нет искажения сути децентрализации или нарушения принципа самоуправления".

Действительно, в 2017–2018 гг. преобладающее число проектов было направлено на решение неотложных социальных вопросов регионов, в частности таких, как реконструкция и капитальный ремонт школ, детсадов, больниц, построение и реконструкция водопроводов и, конечно же, на дороги (см. табл. 3). В 2017 г. было реализовано 72 "дорожных" проекта на сумму 470,6 млн грн, в 2018-м - 62 на сумму 768,6 млн. Это при том, что ремонты и реконструкции дорог финансируются и собственными средствами местных бюджетов, и госбюджетом, и субвенцией на развитие территорий, и Дорожным фондом.

Понятно, что инфраструктура, в том числе дорожная, в стране в ужасном состоянии, но ведь правительство из года в год рапортует о достижениях финансовой децентрализации, и регионы впервые за все годы независимой Украины имеют в собственном распоряжении достаточный для обновления финансовый ресурс и могут его использовать для текущих потребностей, а не держать на депозитах или в ОВГЗ, принимая помощь ГФРР только для воплощения тех проектов, которые наконец-то помогут региону не только подлатать дыры, но и развить местную экономику, содействовать развитию предпринимательства, привлечению инвестиций. Мы смогли отыскать всего два таких проекта из сотен реконструкций, ремонтов, строительств - реконструкция нежилого здания под мини-цех по переработке молока в Винницкой области (3,8 млн грн) и развитие семейных молочных ферм в Бродовском районе (1,2 млн грн). Конечно, таких проектов было бы больше, если бы деятельность ГФРР отвечала его сути. Во-первых, если бы комиссии в регионах и в Минрегионстрое тщательнее относились к отбору проектов, а не одобряли каждый третий, независимо от того, есть ли там сопроводительная документация. Во-вторых, если бы местные управленцы несли ответственность за злоупотребления, а не рассматривали ГФРР как очередную возможность раздерибанить несколько миллионов между собой и своими же подрядчиками.

"Неотвратимые наказания за совершение экономических преступлений, в основе которых лежит коррупция, - залог нормальной работы ГФРР, - считает г-н Майснер, и с ним трудно не согласиться. - Такие лица не должны работать в органах государственной власти и местного самоуправления. Для этого должна реально заработать судебная и правоохранительная системы. Что бы мы ни отправляли в виде рекомендаций объектам контроля, какие бы материалы ни предоставляли правоохранителям, до сих пор есть значительное количество лиц, знающих, что можно ничего не выполнять и урегулировать вопрос коррупционным образом. Работает целая система, параллельный мир... И пока в нашем государстве украсть комфортнее, чем честно заработать, - дела не будет".