Демократия в Киеве — есть или будет?

Можно ли говорить о народовластии в столице, если горрада лишена своего главного органа? Точнее, сам орган якобы есть, но с него мало толку: он Киевраде неподвластен, поскольку подчинен не ей, а Кабинету министров.

Законная конструкция или юридический выверт?

Речь идет о Киевской городской государственной администрации, которая "является единственным в организационном отношении органом, выполняющим функции исполнительного органа Киевского горсовета и параллельно функции местного органа исполнительной власти" (из решения Конституционного суда Украины от 25 декабря 2003 г. № 21-рп/2003).

Если в человеческой природе объединения разных органов может приносить и замечательные результаты, и великое наслаждение, то в юридической - это парадокс, чтобы не сказать отклонение. Такая ситуация возникла из-за грубого толкования статьи 118 Конституции Украины (КУ): "Исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации". Здесь исполнительная - это государственная власть, против этого нет возражений, но почему орган государственной власти должен становиться органом местного самоуправления? Ведь первый находится в централизованной вертикали государственного управления, а второй - подчиняется местной раде. Осуществляют они разные функции и имеют неодинаковую направленность. Кроме того, государственный орган назначают, а местный - избирают...

Апологеты такой юридической конструкции ссылаются на ч. 2 статьи 118 КУ, согласно которой "Особенности осуществления исполнительной власти в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины". Но это именно особенности исполнительной власти, а не вмешательство в дела местного самоуправления, и об объединении этих властей и мысли нет! Более того, статьей 7 КУ установлено: "В Украине признается и гарантируется местное самоуправление", следовательно, получается, что конституционные гарантии местного самоуправления в Киеве нарушены, - государственная власть заходит на чужое поле и превращается в местную.

Такой подход порождает ряд юридических вывертов, например - предписание для президента Украины, кого именно он должен назначать на должность: "Киевскую городскую государственную администрацию должно возглавлять только лицо, избранное Киевским городским головой, которое Президентом Украины назначается главой Киевской городской государственной администрации"! Это - из упомянутого решения КСУ, и далее цепочка юридических вывертов продолжается: КГГА является государственным органом исполнительной власти, но, по разъяснению КСУ, его глава является "должностным лицом местного самоуправления"! С чего бы это вдруг?

Третьим абзацем того же решения КСУ определено: возрастные ограничения, установленные для государственного служащего, на это лицо не распространяются. Тогдашнему городскому главе А.Омельченко - дай ему Бог здоровья - в 2003 году исполнилось как раз 65 лет, что является предельным возрастом для должности государственного служащего. Следовательно, есть постановление Конституционного суда в пользу… одного предпенсионера!

Вследствие всех этих юридических экзерсисов возникла уникальная ситуация: Киев - единственный (здесь не говорим о Севастополе) город в стране, где горрада не имеет собственного исполнительного органа! Все села, поселки и города имеют исполком, а Киев - нет! Конечно, премьер-министру и президенту приятнее самим назначать состав КГГА, чем "отдать" это право городским депутатам…

Чтобы убедиться, какая власть в Киеве главная - городской громады или государства, - достаточно посмотреть на официальную вывеску на стене Киеврады, где "исполнительный орган Киевской городской рады" написан маленькими буквами, а "Киевская городская государственная администрация", хотя и в скобках, но - большими!

Следовательно, можно сформулировать первое необходимое условие развития местного самоуправления в Киеве - это изменение законодательства с целью создания в Киеве исполнительного комитета Киевского городской рады и размежевания должностей киевского городского головы и главы Киевской городской государственной администрации.

Соответствует ли требованиям времени и общества система управления этого конгломерата, который условно можно назвать Большим Киевом? Эта система является странной смесью государственной власти и местного самоуправления. Киев является одновременно областным центром, столицей Украины и - анекдотическим образом - районным центром Киево-Святошинского района!

Новые времена, новые вызовы

С начала 2000-х годов в столице накапливается недовольство деятельностью городской власти. Даже приход новой команды В.Кличко после правления Л.Черновецкого и А.Попова не удовлетворяет городскую громаду, которая пытается все больше влиять на процессы функционирования города. И хотя команда мэра сделала прямо-таки огромный шаг к открытости городской власти, продолжают действовать объективные и субъективные факторы, не дающие в целом обществу оснований быть удовлетворенным. Какие это факторы?

Первый - недееспособность судебной ветви власти. Лояльность судов к лицам, признанных общественным мнением коррупционерами, взяточниками и ворами, пассивность и бесхребетность прокурорской системы, которая не была в состоянии привлечь к ответственности никого (!) из коррумпированных чиновников старых команд, вызывают разочарование в обществе. Безнаказанность "предшественников" делает невозможным искоренение коррупции и в действующей городской власти. Чиновники думают: "Им ничего не было, и нам не будет".

Второй - отсутствуют эффективные механизмы контроля и неотвратимости выполнения решений городской власти. Любые правильные решения Киевской городской рады и КГГА могут остаться на бумаге, если не будут созданы эффективные механизмы принуждения к их выполнению, в частности и принуждения силового. Если не работает государственная исполнительная служба, а она не работает, надо создать парамилитарную муниципальную полицию, главной обязанностью которой будет не охрана Киеврады и парковки авто, а прекращение незаконных строительств и самовольных захватов земли.

Третий - новая избирательная система не решила проблемы ответственности местных депутатов, и - по моему глубокому убеждению - никакая другая не решит! Не решит до тех пор, пока депутатское кресло будет иметь форму… корыта. Пока депутатский мандат будет позволять развивать собственный бизнес, садиться на денежные потоки и прокладывать каналы коррупции, мы не сможем избрать "хороших депутатов". Надо менять систему самоуправления в городе так, чтобы сделать невозможным использование депутатского мандата в корыстных целях.

Делать это можно в двух направлениях. Первый - установить такие процедуры принятия решений, которые минимизируют или сведут на нет субъективный фактор. Второй - все действия власти и этапы принятия решений должны быть максимально прозрачными, чтобы субъективные и корыстные намерения сразу бросались в глаза.

Преимущества и недостатки демократического управления

Ключевое внутреннее разногласие демократии в том, что принятие решения народом ограничивает свободный выбор каждого гражданина этого самого народа. Снять это разногласие можно только если каждый гражданин будет признавать необходимость соблюдать решения большинства даже тогда, когда это решение, по его собственному мнению, ошибочно.

Свои рецепты преодоления этого разногласия предлагают апологеты современной совещательной демократии. В ее основе два постулата. Первый - это привлечение граждан к дискуссиям, убеждению, оцениванию и т.п., что можно обобщить понятием обсуждение. Второй - постоянная ответственность граждан, а не непосредственное политическое участие в принятии решений. Чем активнее индивиды принимают участие в обсуждениях, тем больше их влияние на окончательные решения и, соответственно, больше независимость и самодостаточность их существования. В этом смысле совещательная демократия использует народовластие, как это ни парадоксально, для поддержки самодостаточности всех индивидов.

Самодостаточность требует особой разновидности демократии как системы управления - демократии, которая поощряла бы граждан к обсуждению политических решений. А с другой стороны - постоянная ответственность здесь выступает как особая форма активного участия в политической жизни, позволяющая гражданам без сомнений делегировать полномочия на принятие конечных решений профессиональным политикам. Кажется, здесь нет ничего нового - во всех случаях, кроме формы прямой демократии, решение принимают избранные представители, но принципиальное отличие все-таки есть.

Построение системы совещательной демократии требует наличия специальных институтов, которые будут стимулировать и создавать условия для обсуждения политических решений в обществе. Это - институты гражданской ответственности, ныне называемые институтами гражданского общества. Именно их развитие способно обеспечить условия для самодостаточности и независимости человека.

Всем формам демократии присущи общие преимущества - привлечение широкого круга граждан к процессу принятия решений; возможность периодически менять власть; стимулирование развития общественных объединений и институтов гражданского общества; формирование собственной позиции гражданина.

Но при любых формах народовластия сохраняется ряд естественных недостатков демократического устройства. Попытаемся их определить и предложить возможные способы их преодоления или, по крайней мере, минимизации.

Недостаток первый - недоскональное понимание проблем и недостаточная осведомленность граждан при принятии решений.

Чтобы его преодолеть, надо открыть в Киеве "Школу сознательного гражданина" с публичными и дистанционными обсуждениями, которая знакомила бы людей не с достижениями городской власти, а с проблемами города, с основами урбанистики, с функционированием систем жизнеобеспечения, городской историей и культурой. Что же касается информированности граждан, то надо выполнять требования закона и обнародовать проекты решений рады и распоряжений КГГА (публичного характера). Это непременно вызвало бы оживленную дискуссию по актуальным для города вопросам, результаты которой учитывали бы депутаты и городская власть при принятии решений.

Второй - сложность процесса наработки взаимоприемлемых решений.

Здесь прежде всего надо определять законность предложенных проектов решений, поскольку большинство конфликтов возникает именно из-за подозрения и сомнения в их законности. К тому же демократия априори дисгармонична, но процесс общественного обсуждения является самоценностью, поскольку снижает уровень напряженности и противостояния, повышает уровень уважения и понимания в обществе.

Третий - большой круг участников обсуждения и принятия решений.

С современными возможностями Интернета и методами социологических исследований изучение общественного мнения большого круга респондентов не является непреодолимой проблемой. Вопрос в другом - предлагает ли общественное мнение правильное или лучшее решение? Поиск такого решения будет эффективнее, если в нем будет принимать участие экспертная среда. А ее надо создавать, лелеять и подпитывать, пусть это даже кому-то не нравится.

В этом отношении логичным представляется создание экспертных советов при мэре по отдельным сферам компетенции: градостроительства и урбанистики; образования и воспитания; культуры и охраны исторической среды и т.п. Эти экспертные советы, параллельно с постоянными комиссиями Киеврады, могли бы готовить квалифицированные выводы относительно проектов решений. Общественный совет при КГГА, действующий ныне, это не экспертный, а общественный орган, дублирущий Киевраду без каких-либо полномочий.

Четвертый - неравные возможности влиять на общественное мнение при принятии решений.

Это действительно большая проблема в условиях нынешнего влияния телевидения. Но в Киеве этот фактор нивелируется возможностями Интернета и социальных сетей. Вопрос заключается в том, чтобы убеждать общественность не верить безоговорочно одному источнику, а сопоставлять информацию из разных источников и делать соответствующие выводы.

Пятый - принципиальная невозможность определить "самое лучшее решение".

Над властью и громадой, вероятно, есть вышестоящий орган, который знает "самое лучшее решение", но проблема в том, что мы не можем знать Его воли. Поэтому проблему "самого лучшего" решения решить невозможно. Единственное, что мы можем, это - определить качество принятого решения. Для этого надо организовать систему не только мониторинга, но и оценивания последствий его выполнения и вносить, при необходимости, коррективы. Является ли эффективной, например, деятельность КП "Киевзеленстрой", ежегодно тратящего огромные средства? Ведь мы не знаем, какой будет судьба многих уже высаженных деревьев и кустов. И поэтому единственное, что надо для оценивания, - это создать соответствующие профессиональные и общественные учреждения.

Шестой - угроза принятия большинством решений, неприемлемых для меньшинства.

Есть так называемый мажоритарный принцип принятия решений - абсолютным или относительным большинством, но он приемлем только для однородных сообществ (где нет значительных разрывов в экономическом или социальном положении разных социальных сообществ; пример - Великобритания). В сообществах, где имеются критические разрывы в уровне доходов, политических взглядах, этнографическом или религиозном составе, принятие таких решений приводит к напряженности в социуме и социальным взрывам. В таких обществах политика должна базироваться на принципе консенсусной демократии - поиска решений, которые бы сглаживали, а не заостряли разногласия между разными сообществами. Поиск таких решений опять-таки невозможен без привлечения общественной и экспертной среды.

Седьмой - сложность с контролем общества над выполнением решений и деятельностью власти.

Понятно, что объективная оценка деятельности власти со стороны самой власти - нонсенс, поэтому возможности всяческих аудиторских и контролирующих органов весьма ограничены. Что же касается принципа "политической ответственности" на выборах, то, как видим, он не срабатывает. Избирательные и политтехнологические манипуляции дают возможность обмануть общество, и не только наше, политически незрелое, но и в старых западных демократиях, где отчасти побеждают популисты. Но что-то другое, кроме открытости власти, постоянного общественного контроля через СМИ и институты гражданского общества, предложить трудно.

Вместо вывода

Вопрос, есть ли демократия в Киеве, кажется, понятен, а вот будет ли она - остается открытым.