ЧТО ПООБЕЩАЛА НАТО УКРАИНСКАЯ ВЛАСТЬ?

В среду, 22 января, на интернет-сайтах МИД и Центра информации и документации НАТО в Киеве был обнародован План действий Украина—НАТО, согласованный сторонами на Пражском саммите НАТО в ноябре прошлого года. С текстом документа можно также ознакомиться на сайте интернет-издания «Українська правда».

План действий разработан в развитие хартии Украина—НАТО с учетом принятого в мае прошлого года важного для Украины решения – курс на полноправное членство в альянсе.

Одновременно с Планом действий разрабатывался и Целевой план на 2003 год. По идее, он должен содержать перечень уже не деклараций, а конкретных действий, которые убедили бы партнеров по НАТО в серьезности намерений Украины.

План действий и Целевой план были согласованы на Пражском саммите в едином пакете. Первый документ уже опубликован, второй – известен натовцам, но остался под завесой секретности для украинских граждан. Хотя, и это важно подчеркнуть, оба документа никогда не имели грифа «секретно». Поставленный на них натовский штамп “NATO-Ukraine restricted” эквивалентен нашему «для служебного пользования». Да, для обнародования Целевого плана нужно получить согласие партнеров по НАТО, но можно быть уверенными, что такое согласие Украина получила бы немедленно, документ-то наш. Тем более что в нем нет ни единого слова (цифры в нем отсутствуют вовсе), имеющего хотя бы отдаленное отношение к государственной тайне. Целевой план было бы целесообразно обнародовать: граждане должны знать, как быстро мы продвигаемся по пути вступления в НАТО и движемся ли мы вообще? Основания для подобных вопросов есть.

План действий Украина—НАТО, а также имеющийся в распоряжении редакции «ЗН» Целевой план на 2003 год, мы попросили прокомментировать президента Центра Разумкова Анатолия Гриценко. И вот его мнение:

Правильность, осторожность и декларативность – вот, на наш взгляд, три главные черты опубликованного Плана действий Украина—НАТО. В нем действительно содержатся очень правильные и точно сформулированные цели, достижение которых приблизило б Украину к европейским ценностям и стандартам. Примечательно, что в тексте документа речь идет не только и не столько о военной сфере сотрудничества с альянсом, в нем зафиксированы такие «невоенные» цели, как обеспечение свободы слова, развитие гражданского общества, защита прав и свобод граждан, решение важных экономических и социальных проблем. Принципиально, что наше государство добровольно взяло на себя высокие обязательства и при этом заложило механизмы проверки их выполнения с участием стран—членов НАТО.

В документе лишь однажды, как бы стыдливо и очень осторожно, упоминается «перспективная цель — членство в НАТО», зато мы насчитали девять завуалированных терминов «евроатлантическая интеграция» и «интеграция в евроатлантические структуры безопасности». Такая осторожность непонятна по двум причинам. Во-первых, цель вступления Украины в НАТО уже зафиксирована в утвержденной на заседании СНБО в мае прошлого года Стратегии отношений Украины с НАТО, да и Президент Л.Кучма публично заявлял: «Да, мы идем в НАТО». Во-вторых, давайте не будем больше лукавить, полагая, что кроме дипломатов никто не смыслит в европейской политике. Евроатлантических структур безопасности на самом деле немного, точнее их две – ОБСЕ и НАТО, причем в первую мы интегрированы давно. Значит, под осторожным термином «евроатлантические структуры безопасности» в Плане действий следует понимать НАТО и только НАТО.

В-третьих, напомним, что мы живем не в СССР, а в Украине, на улице сегодня не 1990-й, а 2003 год. Даже без пропагандистской кампании правительства и на фоне критики политики НАТО в период подготовки к Пражскому саммиту, по результатам социологических опросов Центра Разумкова, 27—32% населения проголосовали бы на референдуме о вступлении Украины в альянс уже сегодня. Парламента исполнительной власти тоже не следует опасаться, прячась за обтекаемые формулировки: вступление в НАТО его нынешний состав, вполне вероятно, поддержал бы конституционным большинством.

И все же, написанный правильными словами План действий можно читать по-разному и уж точно – выполнять по-разному. По большому счету, мы не нашли в нем ничего нового: подобный перечень деклараций содержится в Конституции, действующих законах, президентских посланиях и указах, правительственных постановлениях и программах. И все это до сих пор должным образом не выполнялось. Последует ли за принятием Плана действий прорыв в общественном развитии и во внешней политике страны? Возможно, шанс есть, но твердого оптимизма не ощущается.

В отличие от Плана действий, Целевой план на 2003 год – это более обширный документ, он содержит 259 мероприятий, направленных, по мнению его разработчиков, на достижение указанных в Плане действий целей. Однако в этом перечне можно найти лишь 51 мероприятие, которое сформулировано вполне определенно (недекларативно) по сути и его выполнение привязано к конкретному месяцу текущего года, а значит предполагаются конкретные практические действия и возможна предметная проверка выполнения. Примечательно, что практически все эти конкретные действия относятся к сфере компетенции Министерства обороны, что делает честь представителям военного ведомства и не делает чести представителям других министерств, участвовавших в разработке проекта плана под эгидой МИД.

Сроки выполнения 88 мероприятий (34%!) не указаны вообще, соответствующие графы пусты. Выполнение других 65 мероприятий (25%) размыто во времени – «в течение года»; так раньше ушлые секретари писали в планах партбюро, чтобы не усложнять себе жизнь при проверке старшими по партии товарищами. Еще 36 мероприятий (14%) планируется выполнить в четвертом квартале, либо «к концу года». Таким образом, лишь 27% Целевого плана подлежит проверке на предмет исполнения по срокам. А если учесть, что многие из привязанных ко времени событий – это записанные в общем виде фразы (типа «организация обмена информацией», «оптимизация базы данных», «подготовка предложений», «интеграция задач»), либо двусторонние встречи, семинары, конференции и симпозиумы, то год получается не очень напряженный. Господа Симоненко и Черномырдин могут не беспокоиться, двигаясь с такой скоростью, в НАТО мы окажемся не скоро.

Обратим внимание еще на одно важное обстоятельство. Индивидуальная программа партнерства Украина—НАТО на 2003 г., как это ни странно, готовилась украинской стороной без учета новых обстоятельств, связанных с принятием важных документов — Плана действий и Целевого плана. Традиционно, как это происходит в течение восьми лет, из присланного из Брюсселя списка всевозможных мероприятий в Киеве были выбраны наиболее привлекательные, нередко по стране проведения, и программа в основном готова. Поэтому ИПП-2003 нужно в темпе корректировать, тем более что возможность такой корректировки в ходе выполнения предусмотрена.

Но вернемся к Целевому плану. Его разработчики выявили некое непонимание глубины внутриполитических проблем общества, сути конституционной, административной, пенсионной и аграрной реформ как по содержанию, так и по механизмам и срокам их проведения. По их мнению, к примеру, цель — «обеспечение баланса между тремя ветвями власти – законодательной, исполнительной и судебной — путем конституционной и административной реформ и обеспечение их эффективного взаимодействия» удивительно проста и охватывает лишь три мероприятия: (1) «создание Конституционной комиссии…» (второй квартал); (2) «начало работы по подготовке соответствующих изменений Конституции, направленных на укрепление местных органов власти и правосудия, в частности, прямые выборы губернаторов» (первый квартал); (3) «подготовка проекта Муниципального кодекса Украины». Экспертам понятно, что если Конституционная комиссия начнет работать летом, то президентские инициативы будут похоронены вместе с политической реформой. Об этом публично заявлял и спикер парламента В.Литвин. А теперь по сути: почему реформа сужена до уровня местных властей, мы что, больше не планируем перераспределить полномочия в треугольнике «парламент—Президент—правительство», усилив ответственность парламента и предоставив большую самостоятельность правительству, как обещали многие, в т.ч. спикер, премьер и Президент? А как быть с другим пунктом плана, о выборности губернаторов? Разработчики разве не знают, что Президент против такого шага, или, наоборот, – они знают больше, чем следует из публичного заявления Л.Кучмы?

Административную реформу в плане свели преимущественно к изменению административно-территориального устройства страны, что оставляет за кадром 95% полного перечня ее задач. Зато пенсионную и аграрную реформы планируется завершить в течение одного года. Можно позавидовать такому необузданному оптимизму, но как-то, помнится, говорили, что после принятия Земельного кодекса потребуется более 30 новых законов и около 4-5 лет, да и парламент в течение года не работал… Что-то не складывается.

Отдельные цели сотрудничества вообще не предполагают каких-либо действий в текущем году. Они в плане перечислены, но ни единого мероприятия для достижения целей не указано. Среди семи таких «пустографок» оказались и две цели, на наш взгляд, исключительной важности: «Создание необходимых предпосылок для формирования среднего класса» и «Гарантирование экономических прав и свобод граждан во всех формах…». Цели не новые, они неоднократно формулировались в президентских указах и посланиях, и очень печально, что в течение года власть не планирует практических действий на этих важных направлениях.

Выполнение отдельных важных мероприятий недопустимо затянуто во времени. На наш взгляд — безосновательно, хотя не исключено, не без умысла разработчиков. К примеру, «продолжение работы над проектом закона, который предусматривает снятие ограничений на учреждение информационных агентств иностранными гражданами и юридическими лицами», в соответствии с планом, «должно завершиться в 2005 г.» Если учесть, что «продолжение работы» не есть принятый закон, то разрешение этой проблемы Украине не грозит еще долго.

Почему-то на вторую половину года отложено «привлечение доноров к консультационному процессу с целью пересмотра законов и правил, необходимых для направления донорской помощи неправительственным организациям, которые работают над укреплением гражданского общества в Украине». Обращаем внимание, речь идет лишь о консультациях: предлагая встретиться через полгода и поговорить, власть не обещает учитывать пожелания и не гарантирует, что соответствующие законы и правила будут пересмотрены в нужном для гражданского общества направлении и в обозримые сроки. А тем временем МИД может продолжать инициировать распоряжения Кабмина, запрещающие регистрировать в Украине проекты USAID, можно продолжать затягивать регистрацию других западных фондов и проектов – ведь многих во власти уже «достало» гражданское общество с его неправительственным сектором и независимыми СМИ.

На наш взгляд, без должных оснований отложено на четвертый квартал принятие «Закона о государственном контроле над международными передачами военной техники и товаров двойного назначения», равно как и внесение соответствующих изменений в Административный и Криминальный кодексы, на фоне «кольчужного» скандала в интересах восстановления международного имиджа Украины — принять соответствующие законы в первоочередном порядке.

Целевой план содержит множество смысловых неувязок, отражающих полное непонимание разработчиками как сути и глубины стоящих перед Украиной проблем, так и путей их решения. Чтобы такой жесткий вывод не вызывал у читателей сомнений, приведем несколько примеров.

Цель «обеспечение свободы собраний» планируется достичь выполнением лишь двух мероприятий – «организация коллоквиума с представителями неправительственных организаций и гражданского общества…» (без указания срока) и «проведение консультаций с соответствующими международными организациями…» (сроки опять же не определены). И все. Коллоквиум и консультации безусловно важны. Но таким образом мы не исключим практику запрета местными властями проведения митингов протеста, отказа в предоставлении помещений для встреч с гражданами в период выборов, либо практику инициирования властями жалоб местных жителей с целью привлечения к ответственности организаторов акций протеста.

Другой пример: разработчики плана считают, что «проведение реформ оборонной экономики» сведется в текущем году к трем событиям – «организация семинара…», «проведение консультаций…» и «проведение заседания Совместной рабочей группы Украина—НАТО» (сроки проведения первых двух мероприятий не указаны). С реформой ВПК, как и с гражданским обществом, как видим, власть не спешит.

Цель «проведение экономических и структурных реформ…» в плане сведена к единственному мероприятию — «проведение аудита государственных активов и создание реестра государственных активов» (без указания срока). Прямо скажем, негусто.

Цель «ограничение разницы в реальных доходах между слоями населения с высокими и низкими доходами и приложение усилий для ликвидации бедности» разработчики подкрепили лишь одним мероприятием – «внедрение минимальной почасовой заработной платы…» (декабрь). Есть основания полагать, что таким единственным шагом, несомненно, важным, мы не ликвидируем бедность и тем более – нынешнее, неприличное для европейской страны расслоение общества на небольшую группу очень богатых и десятки миллионов бедных. Может, еще что-нибудь можно сделать?

Цель «Утверждение Украины в качестве ключевого донора региональной стабильности и безопасности, включая увеличение вклада Украины в международное сотрудничество по урегулированию конфликтов и поддержанию мира» предложено достичь путем «передачи опыта» Украины в части миротворчества странам ГУУАМ, Кавказа и Средней Азии, «поддержания политического диалога между Украиной и НАТО…», «проведения консультаций между Украиной и НАТО…» («в течение года» либо без указания срока). Извините, но донором, а тем более ключевым, да еще с претензией на влияние в регионе так не становятся. Будем скромнее, особенно в оценках своих ресурсных возможностей. Если Украина не способна самостоятельно содержать свое миротворческое подразделение на уровне роты в Косово и «цыганит» для этого деньги то у США, то у других стран НАТО, на наш взгляд, с декларациями о «ключевом донорстве» лучше повременить.

Жизненно важную для страны цель «усиление энергетической безопасности» разработчики плана полагают возможным достичь следующим мероприятием – обеспечение надлежащей физической защиты транзитных газопроводов» (без указания срока). Точка. Ни слова о безопасности энергоблоков АЭС и плотин на Днепре, о реформе угольной отрасли, диверсификации источников получения энергоносителей, о нефтепроводе «Одесса—Броды», о шагах, направленных на снижение энергоемкости ВВП до европейских стандартов, возобновляемых источниках энергии и т.д. и т.п. Примеры такого рода можно множить. Но три вывода очевидны.

Во-первых, так относиться к разработке серьезных документов должно быть неловко. Наверное, ощущение стыда присутствует, и именно оно, а не страх за возможную публичную критику в случае невыполнения отдельных мероприятий – главная причина того, что Целевой план до сих не опубликован. Печалит другое: чиновникам стыдно вынести плоды своего труда на суд общественности, но почему-то совсем не стыдно представлять такой сырой документ на саммите НАТО. Неужели международный имидж страны уже более не беспокоит никого во власти, или и далее все будем списывать на оппозицию?

Во-вторых, документы такой стратегической важности для государства и общества в целом не должны готовиться узким кругом госчиновников исполнительной власти, к тому же, как показал результат, не самых ответственных и подготовленных. Привлечение к разработке Целевого плана народных депутатов, ученых, независимых экспертов позволило бы сделать этот документ действительно полноценным, причем сделать это можно в сжатые сроки. Хочется думать, что созданный в январе Национальный центр по вопросам евроатлантической интеграции во главе с В.Горбулиным проведет детальную ревизию плана и внесет в него необходимые коррективы. А совместная работа на этом этапе с парламентом, на который, исходя из плана, взвалена львиная доля нагрузки за его выполнение, позволила бы определить реальные сроки принятия необходимых законов.

И третье: такие важные документы не должны храниться в министерских сейфах, их содержание должно быть известно не только натовцам, но прежде всего – украинскому обществу. Обнародование Целевого плана, его широкая пропаганда в СМИ способствовали бы консолидации общества, гарантировали бы поддержку усилий власти на стратегически важном направлении.

НАТО – это прежде всего европейские демократические ценности и твердые гарантии их защиты. После знакомства с упомянутыми планами Украины можно утверждать, что защиту (исключительно военными средствами от внешних угроз) со временем мы гарантируем, а вот с утверждением собственно ценностей и их защитой от внутренних угроз (исходящих преимущественно от государства) правовыми и иными механизмами – дело обстоит намного сложнее. Это формальное прочтение документов.

В то же время, думается, за многие годы к нам уже пришло понимание того, какими ценностями живут страны НАТО, чего они хотят от Украины и чем было бы для Украины полезно вступление в альянс. В принципе, нам известно и что нужно делать, и чего делать не следует, чтобы Украину рассматривали как серьезного претендента на членство.

Принятые планы могут стать очередной игрушкой, на некоторое время, для наших дипломатов, с помощью которой можно занимать зарубежных партнеров, действительно понимающих, что происходит в стране, и действительно сопереживающих за наше будущее. Мы можем делать вид, что выполняем свои планы, а партнеры по НАТО будут с улыбкой выслушивать наши пустые доклады, многие – без особого огорчения.

Но эти же планы, после их доработки, могут стать настоящим локомотивом продвижения страны вперед – если не к структурам, то к ценностям НАТО (и это намного важнее). Украина имеет возможность ежегодно, как минимум, шесть раз активно напоминать о себе в Брюсселе – две встречи министров обороны, две – министров иностранных дел и две – послов при НАТО. Прогресс в продвижении вперед, если он будет, напористо подаваемый Украиной, поможет восстановить утраченное доверие и тогда сотрудничество с альянсом обретет второе дыхание.