Что именно мы развиваем, говоря о национальной устойчивости?

Недавно такими словами были, в частности, экономика переходного типа, постоянное развитие, гибридная война. Но все гранты, звания и награды под них уже получены. Сейчас в тренде устойчивость (resilience).

Коварность этого понятия в том, что оно многогранно, используется в разных сферах, имеет разные оттенки. Многим хорошо знакомы такие словосочетания, как коррозийная устойчивость металла, устойчивость здания, психологическая устойчивость человека. Рост уровня глобальных угроз в сфере экологии, изменения климата послужил причиной необходимости искать новые пути защиты людей от природных катастроф и обеспечения процессов жизнедеятельности в кризисных условиях. С той поры заговорили об устойчивости экосистемы и инфраструктуры. Со временем спектр угроз как для государств, так и для людей только расширялся. На повестку дня вышли задачи развития устойчивости государства и общества к террористической угрозе и информационным атакам, устойчивости компьютерных систем к хакерским атакам, устойчивости финансовой системы и, наконец, национальной устойчивости.

В каждом из упомянутых словосочетаний есть понятие устойчивость, но оно ассоциируется с совершенно разными и часто не объединенными между собой процессами. А что же общего во всех этих случаях?

В обобщенном виде устойчивость характеризует реакцию объекта на какие-то внешние влияния, его способность адаптироваться к их действию без значительной потери функциональности. Исследователи сформировали междисциплинарный концепт устойчивости. Его практическая ценность в том, что, понимая соответствующие принципы и правила, можно усилить способность разных объектов и систем выживать (в широком значении) в сложных и непривычных условиях.

Но как все это касается государственных дел, настоятельных общественных вопросов и проблем глобального развития? Дело в том, что развитие устойчивости в разных сферах позволяет не только противостоять некоторым угрозам в формате "победа или смерть", но и выстоять с меньшими потерями в случаях, когда угрозы и кризисы имеют продолжительный характер либо являются неминуемыми или непреодолимыми в полной мере. В общественном или безопасном измерении речь идет о применении специальных механизмов, которые позволяют абсорбировать угрозы, адаптироваться к их действию, сохранить основные ценности/функции, но требуют определенных изменений в работе объекта/ системы.

Да, нельзя исключить из жизни природные катастрофы (наводнения, торнадо, цунами, землетрясения и т.п.) или навсегда преодолеть терроризм. Но можно лучше подготовиться к этим угрозам, чтобы потерь от них было как можно меньше, а восстановление после кризиса происходило как можно быстрее.

Как простой и понятный пример действия механизмов обеспечения устойчивости можно привести установку резервных дизельных генераторов или бойлеров, которые дают предприятиям и домохозяйствам возможность пережить перебои со снабжением электроэнергии и горячей воды, не останавливая производственный цикл или не ухудшая значительно условия жизнедеятельности.

В системе общественных отношений, особенно на национальном уровне, такие механизмы более сложны, они зависят от исторических, культурных и других особенностей развития страны, требуют привлечения широкого круга участников, установления между ними устойчивых организационных связей. Современная безопасностная среда характеризуется высоким уровнем турбулентности и неопределенности. Традиционные угрозы приобретают новые формы, активнее заявляют о себе негосударственные а́кторы, усиливаются процессы глобальной взаимозависимости. При таких условиях обеспечение безопасности силами национальных государств становится чрезвычайно сложной задачей и требует новых подходов.

И тут будет полезной устойчивость. Все же ученые недаром трудились в своих кабинетах над разработкой соответствующих "концептов", "научных принципов" и т.п. Эти знания постепенно реализовывались на практике и давали неплохие результаты. Прежде всего механизмы обеспечения национальной устойчивости начали применять в странах, страдавших от природных неприятностей, а позже распространились и на другие сферы (противодействие терроризму, информационные и кибератаки, психологическое давление и т.п.). Сейчас соответствующие практики используют США, Канада, Великобритания, Израиль, Япония, Эстония и другие страны. Вопросами устойчивости занимаются также и международные организации, в частности ООН, НАТО, ОЭСР.

Их опыт и рекомендации имеют свои особенности, поскольку отличаются друг от друга и страны, и организации. При этом есть и общие черты, которые характеризуют развитие национальной устойчивости и имеют принципиально важное значение. В частности, это активное взаимодействие представителей государства и общества, высокий уровень их осведомленности о сути и характере угроз, а также мероприятий, в которых они должны участвовать до, во время и после кризиса или чрезвычайного события и т.п. (Дабы не перегружать текст сложными научными понятиями, предлагаю тем, кого не пугает формат научных статей, ознакомиться с некоторыми моими исследованиями по ссылкам, приведенным в ORCID 0000-0003-4126-4304.)

Возникает вопрос, как эти "научные фантазии" касаются Украины. Сейчас перед нашей страной появилось много угроз как внешнего, так и внутреннего происхождения. Особое беспокойство вызывают угрозы гибридного типа ("трендовые" слова минувшего сезона). Напомню, что эти угрозы особенно сложно обнаружить, поскольку они маскируются под обычные процессы или прикрываются традиционными демократическими нормами и правилами (свободой слова, плюрализмом, равенством и т.п.). Их скоординированное и одновременное применение в разных сферах особо опасно как для государства, так и для общества. Противодействие этим угрозам требует значительных финансовых, технических и человеческих ресурсов, их объем ограничен для большинства стран, а особенно для Украины, которая за последние годы понесла ощутимые территориальные, материальные и человеческие потери.

При таких условиях классических оборонительных и безопасностных мер оказывается уже недостаточно для того, чтобы люди, общество и государство были защищены в достаточной степени. Стоит вопрос об обретении системой обеспечения национальной безопасности нового качества, которое давало бы возможность адаптироваться к непредвиденным влияниям, работать бесперебойно даже в условиях кризиса, не допускать развития деструктивных явлений в обществе, связанных, в частности, с ослаблением государства или невозможностью выполнять им критически важных функций.

Таким образом, речь идет о внедрении принципов устойчивости в сфере обеспечения национальной безопасности. Не о создании новой системы на пустом месте, которая должна заменить существующую или функционировать параллельно с ней. И не о хаотичном внедрении отдельных механизмов устойчивости в разных сферах, которые будут дублировать друг друга.

Начинать такие сложные процессы нужно с разъяснения всем вовлеченным участникам сути самого процесса: что мы развиваем, для чего, по каким принципам, с какими ресурсами и полномочиями. Если этого не сделать, то будет как с доверенностью одного из вице-премьер-министров Украины, который в феврале 2019 г. предложил министерствам и ведомствам разделиться на группы согласно направлениям, определенным в рекомендациях НАТО относительно устойчивости, и начать развитие "Национальной системы устойчивости". Общение с некоторыми исполнителями этого поручения (даже из числа участников соответствующих учредительных совещаний) выявило существенные расхождения в понимании разными специалистами как понятия устойчивость, так и содержания определенной задачи.

Выполнение рекомендаций одной из международных организаций, с которыми Украина хочет усилить свое сотрудничество (разве только с НАТО?), не может быть целью развития национальной устойчивости. Выбор соответствующей модели и формирование планов действий зависят от потребностей конкретной страны и является сферой ее национальной ответственности. Это подчеркивает в своих документах, в частности, и НАТО. Нет универсальной модели обеспечения национальной устойчивости, которая одинаково подходит всем странам. Более того, механизмы и практики, продемонстрировавшие достаточную эффективность в некоторых странах, могут не отвечать условиям и потребностям других.

Неизвестно, чем завершилась та эпопея, но сейчас очевидно, что ни устойчивость, ни система по сей день не сформированы. Наверное, это хорошо, ведь расходовать бюджетные средства неизвестно на что было бы неправильно и даже неправомерно.

Жаль, что при этом теряется время. Некоторые прогрессивные страны активно изучали наш опыт противодействия гибридной войне и, учитывая его, формировали свои безопасностные стратегии и механизмы обеспечения национальной устойчивости. И они уже готовы присылать к нам экспертов и советников, которые будут готовить новые рекомендации для Украины, как реформировать сферу национальной безопасности.

К сожалению, наше государство не особенно интересуется деятельностью отечественных научных учреждений и исследовательских центров, которые также занимаются разработкой концептуальных принципов сложных общественно-политических процессов в сфере национальной безопасности и подготовкой практических рекомендаций для формирования соответствующей государственной политики. Зачастую, не уделяя должного внимания полученным от таких учреждений аналитическим отчетам с предостережениями и рекомендациями, государственные органы пытаются реализовывать на практике бессистемные мероприятия. Вот и получается, что сначала мы объединяем Генеральный штаб с Министерством обороны по рекомендациям "экспертов из НАТО", а потом их разъединяем, но уже по рекомендациям других "экспертов из НАТО". То же самое и с периодическим объединением/разъединением таможни и налоговой службы.

Больше всего удивляет, когда вследствие "реформирования" ликвидируют профильные научные подразделения по безопасностным вопросам в учреждениях, действующих при президенте Украины, к компетенции которого, согласно Конституции Украины, относится и обеспечение национальной безопасности. Так, сначала была ликвидирована мощная кафедра национальной безопасности в Национальной академии государственного управления слиянием ее с другими кафедрами (сейчас это кафедра глобалистики, евроинтеграции и управления национальной безопасностью, которая объединяет три сложных самостоятельных направления знаний). В конце 2018 г. ликвидировали и профильный отдел в Национальном институте стратегических исследований, который занимался исследованиями в сфере стратегического развития системы обеспечения национальной безопасности, в том числе вопросами формирования национальной устойчивости. Главное, чтобы следующим шагом не стала полная ликвидация этих учреждений как ненужных (или для кого-то непонятных).

Сложные инновационные процессы разрабатываются и внедряются не за один день и часто натыкаются на значительное сопротивление, которое отчасти является результатом непонимания их существа. Как говорил профессор Стэнфорда Билл Барнетт: "Если вашу бизнес-идею все поддерживают, это означает, что она не инновационная". Но прекращение исследований и разрушение институционной памяти в учреждениях, занимающихся разработкой и внедрением процессов, к которым относится и развитие национальной устойчивости, имеет негативные последствия для развития государства.

Примером длительности и инертности этих процессов в Украине может стать внедрение единой терминологии относительно ряда новых событий и ситуаций, с которыми столкнулось наше государство в 2014-м и последующие годы. Не только журналисты, но и эксперты в разных отраслях использовали разные термины для характеристики того, что происходило в АР Крым и Донбассе, - аннексия, оккупация, вооруженный конфликт, агрессия, терроризм, гибридная война и т.п. В некоторой степени такая ситуация была отображением неоднозначности и во многом новизны происходящих процессов не только для Украины, но и для мирового сообщества, а также отсутствия долгое время четкой стратегии действий государства относительно такой ситуации.

Вроде бы как можно быстрее урегулировать (формально или неформально) этот терминологический вопрос должно было Министерство информационной политики Украины, которое отвечает за распространение общественно важной информации в Украине и за ее пределами. Но эту важную работу через пять лет сделало другое министерство - по вопросам временно оккупированных территорий и внутренне перемещенных лиц Украины, которое для своей работы крайне нуждалось в четком понимании последствий (в том числе юридических) применения тех или иных терминов. Именно МинВОТ недавно издало сборник "АБВ. Вооруженный конфликт в терминах (путеводитель для Украины)". Жаль только, что в этом издании снова даны ссылки лишь на зарубежных исследователей, давших определение термина гибридная война, и не упомянуты отечественные. Речь идет, прежде всего, об издании НИСИ "Мировая гибридная война: украинский фронт" под редакцией В.Горбулина, которое вышло еще в 2017 г. и было широко представлено как в Украине, так и за рубежом как первое комплексное исследование этой проблематики. Но еще с библейских времен известно, что "нет пророка в своем отечестве"…

Сейчас в Украине разрабатывается новая Стратегия национальной безопасности, согласно положениям Закона Украины "О национальной безопасности Украины". Будет ли она качественно иной, как настаивает секретарь СНБОУ А.Данилюк? Едва ли новизну целесообразно связывать с тем, что "Стратегия национальной безопасности определена, согласно новому закону основным документом, на котором должны базироваться остальные документы стратегического планирования по отдельным направлениям обеспечения национальной безопасности", как отметил секретарь СНБОУ. То же самое, но немного другими словами было записано и в первой редакции Закона Украины "Об основах национальной безопасности Украины" от 2003 г.

Проблемы предыдущих стратегий (2007, 2012, 2015 гг.) состояли прежде всего в низком уровне их выполнения. При этом практически в них у всех были определены правильные и важные задачи, такие как проведение судебной, административной реформ, противодействие коррупции, реформирование сектора безопасности и обороны как целостной системы, укрепление его функциональной состоятельности, повышение эффективности использования государственных средств, обеспечение действенного контроля над деятельностью природных монополий, диверсификация источников снабжения энергоресурсами, повышение эффективности их использования, преодоление диспропорций в социально-гуманитарной сфере, создание безопасных условий для жизнедеятельности населения и пр.

Новое качество Стратегии национальной безопасности должно обеспечить не новые слова, понятные лишь их авторам, а новые подходы к обеспечению национальной безопасности в новых безопасностных реалиях. Можно не писать в документе сложных научных терминов, если они кого-то пугают новизной, а у кого-то вызывают оскомину от хорошо известного. Главное, чтобы их содержание читалось в наполнении документа конкретными действиями, определенными по принципам, которые больше всего отвечают потребностям развития страны на данное время и на перспективу.

И действительно, в работе над стратегией не следует идти по некоторым клише, как сказал секретарь СНБО Украины, не следует брать за основу безопасностные стратегии других государств, даже если они достигли значительного прогресса в той или иной сфере. Следует изучать зарубежный опыт и передовые практики для того, чтобы адаптировать их к своим нуждам и реалиям. Если внимательно проанализировать безопасностные стратегии развитых стран, то несложно заметить, что и они не по единому стандарту готовились. Инновационный подход, обеспечивающий максимальные преимущества в реализации государственной политики, заключается в выходе за рамки имеющихся шаблонов и определении собственного пути в сложных и во многом нестандартных обстоятельствах.

Достижение прогресса на пути обновления страны требует повышения ответственности за свои действия на всех уровнях - от высшего руководства государства до каждого гражданина. И это также является элементом развития национальной устойчивости. Должны быть пересмотрены модели взаимодействия всех участников этого процесса. В рамках традиционной системы государство выполняет основные функции по обеспечению национальной безопасности, а другие субъекты (граждане, гражданское общество, организации, предприятия и др.) привлекаются к выполнению отдельных функций в случае необходимости (например, во время мобилизации или осуществления функций демократического гражданского контроля). Развитие национальной устойчивости предполагает определенное перераспределение полномочий, когда субъекты низшего уровня выполняют бЧльший объем полномочий на постоянной основе.

Это обусловлено тем, что реагирование на угрозы происходит обычно возле источника этой угрозы. Так, для тушения пожаров, ликвидации последствий наводнения, террористической атаки или техногенной аварии необходимые возможности должны быть сформированы на местах, а целевые учения по вопросам межведомственного взаимодействия, а также порядка действий для населения до, во время и после события, должны проводиться не в Киеве или за рубежом, а в местных громадах.

Как показал опыт Великобритании во время террористических атак на транспортной системе Лондона в 2005 г., государственные планы на случай чрезвычайной ситуации были ориентированы больше на обеспечение безопасности чиновников, чем обычных граждан. С того времени сделали выводы, внедрили новые механизмы, в том числе по обеспечению устойчивости общин.

Спросите у себя, своих родственников, друзей, коллег, знают ли они, что делать в случае наводнения (как недавно на Закарпатье), террористической атаки (едва ли не каждый день у нас "минируют" публичные и другие учреждения), массированного обстрела (на территории нашей страны существует вооруженный конфликт)? А какие события, ситуации должны быть для вас сигналом, что происходит что-то плохое (готовится провокация в социальной сети, приближается финансовый кризис и т.п.), и как вы должны на это реагировать, к кому обращаться? Если все знают ответы, то с устойчивостью в стране все хорошо. Но много ли найдется в Украине людей, которые хорошо осведомлены в вопросах безопасности?

Новые форматы взаимодействия государства и общества в безопасностной сфере заключаются, в частности, в уточнении правил игры, определении четких алгоритмов действий всех субъектов на разных уровнях и этапах противодействия угрозам/опасностям. Это требует также соответствующей профессиональной переподготовки представителей уполномоченных государственных органов, донесения до населения необходимой информации, знаний и умений относительно реагирования на угрозы. А тут бы и понадобились опыт и профессиональные навыки ученых и преподавателей курса национальной безопасности, которых собираются реформировать под нуль.

Как говорят, лучше дать голодному не рыбу, а удочку и научить его рыбачить. Так и в сфере безопасности, - государство должно не поставить возле каждой семьи по полицейскому во время кризиса, а научить людей защищать себя и свое имущество и выживать в сложных условиях во взаимодействии с другими людьми и уполномоченными государственными органами.

В этом и заключается внедрение принципов национальной устойчивости в сфере обеспечения национальной безопасности. И это не требует значительных дополнительных ресурсов, а, наоборот, сэкономит их. Правильная организация взаимодействия сил и средств, переориентация тренингов и занятий, которые уже существуют как элемент в системе обеспечения национальной безопасности, формирование заинтересованности громад в усилении своей безопасности - это то, с чего начинать можно уже сейчас, не ожидая новых поручений и рекомендаций советников.

Следует отметить, что в Украине уже происходят некоторые процессы, которые могут усилить национальную устойчивость. Прежде всего, речь идет о создании на уровне местных громад центров безопасности граждан как элемента реформирования системы Государственной службы по чрезвычайным ситуациям. Такие процессы должны иметь дальнейшее развитие и поддержку со стороны государства, в частности в контексте продолжения реформы по децентрализации и перераспределении полномочий между центральной и местной властью.

Значительный потенциал содержит также тенденция повышения уровня открытости в безопасностной сфере, которая наблюдается сейчас. Не только уполномоченные органы власти должны понимать характер угроз и опасности, которые возникают перед государством в разных сферах, но и простые граждане. Работу в этом направлении следует продлить. Механизмы формирования публичного реестра угроз в государстве известны.

Желательно, чтобы концепт устойчивости нашел отражение в новой Стратегии национальной безопасности Украины, даже несмотря на то, что значение этого слова для многих в Украине все еще остается расплывчатым. При этом следует отметить, что слишком широкое толкование термина национальная устойчивость так же опасно, как и отсутствие его определения. Это может порождать правовые коллизии и некоторые спекуляции, в частности относительно распределения полномочий государственных органов в определенной сфере. Такую ситуацию можно наблюдать сейчас вокруг понятия обеспечение государственной безопасности и определение функций СБУ в этой сфере, прежде всего по противодействию коррупции и преступлениям в экономической сфере. Наличие такого разночтения делает контроверсионным и осложненным реформирование этой службы.

Закон "О национальной безопасности Украины" определяет четкий срок для завершения подготовки Стратегии национальной безопасности - не более шести месяцев после вступления президента Украины в должность. Два из них уже прошли. Так что пожелаем авторам проекта этого важного документа успехов в его написании, а исполнителям - в дальнейшей практической его реализации. Хочется надеяться, что новая стратегия действительно даст толчок развитию нашего государства. Этого же хотелось и в 2007-м, и 2012-м, и в 2015 году…