Баланс власти и смыслов

"… Люди осуждают то, чего не понимают…"

Марк Фабий Квинтилиан

"Хочешь проверить человека - дай ему власть!" - говорит народная мудрость. Сатана, испытывая в пустыне Иисуса Христа, только тогда отступился от него, когда тот не соблазнился властью. М.Бакунин утверждал: "Власть - это насилие, а насилие - аморально". Лорд Эктон произнес такую фразу: "Власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно".

В то же время человек, который оказался в условиях безвластия, такие выражения воспринимает как злую шутку. Ведь государственная власть является важнейшим фактором социальной стабильности, панацеей от анархии и хаоса. В связи с этим выдающийся французский философ Раймон Арон заметил: "Всякая власть окажется панацеей, когда царит безвластие". Блестящий аллегорический ответ на вопрос необходимости государственной власти дал когда-то Т.Гоббс: "Государство существует не для того, чтобы установить на земле рай, а для того, чтобы не допустить ада".

Итак, самое трудное и необходимое в истории с властью - найти баланс. Как для отдельного человека, так и для целого государства. Ситуация, которую сегодня переживает Украина, - трагичное тому подтверждение.

Власть всегда была привлекательна для людей бесчестных и воровитых, поскольку содержит широкие возможности для злоупотреблений. Это обусловлено тем, что в государственном управлении существует презумпция законности акта органа государственной власти или ее должностного лица, пока он не приостановлен в установленном законом порядке. Поэтому простыми людьми любые поступки правителя-негодяя воспринимаются как проявления абстрактного государства. Ведь, говоря словами известной аллегории, никто никогда не знал государство в лицо, нигде не встречал его, не приветствовался с ним и не подавал ему руки. Однако каждого из нас эта химера плотно держит в своих объятиях.

Проще говоря, злоупотребление государственной властью возможно потому, что государство является абстрактным лицом, от имени которого действуют обычные люди со своими собственными нуждами, склонностями и недостатками. Поэтому абсурдным выглядит стремление побороть коррупцию в государстве силами самих государственных структур. Множество исторических примеров свидетельствуют о бесплодности таких попыток путем образования различных государственных надзорных органов. Эти органы здесь же поглощала коррупция. Образовывались новые специальные государственные органы для контроля за надзорными. Но коррупция внедрялась и в них. Она внедряется во все сферы государственной жизни и, что особенно ужасно, - в правосудие. Известный афоризм Армана Жана де-Песси (кардинал Ришелье) "Кто купит правосудие оптом, тот сможет со временем продать его в розницу" касается, к сожалению, не только средневековья, но и современности. Неограниченная и неподконтрольная государственная власть, на каком бы основании она ни возникла - на баррикадах, на лезвиях солдатских штыков или на избирательных урнах, - всегда содержит в себе благодатную почву для злоупотреблений. В то же время средство борьбы со злом коррупции существует только одно - децентрализация власти.

Децентрализация власти - это процесс и результат расширения компетенции и усиление полномочий областей, районов, городов, поселков и сел при одновременном сужении прав и полномочий соответствующих центров.

Понятие децентрализации - весьма близкое по значению с понятием расширения полномочий местного самоуправления, но не тождественное ему, поскольку децентрализация в стране, имеющей относительно большую территорию, как правило, предусматривает региональное звено власти.

В системе власти Украины эффективное, полноценное промежуточное звено управления - региональное самоуправление (региональное управление) - отсутствует. Однако самые острые проблемы и противоречия, существующие сегодня между местными властями и центром, сосредоточены именно на региональном уровне.

В "Рекомендациях Совета Европы о структуре региональной демократии" региональной власти дано такое определение: "Региональная власть - это территориальная власть, которая действует и выполняет промежуточные функции между центральным правительством и местной властью".

По определению ч. 1 ст. 140 Конституции Украины, "местное самоуправление является правом территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопрос местного значения в пределах Конституции и законов Украины".

Местное самоуправление осуществляется территориальной громадой в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы (часть 3, ст. 140 Конституции). В то же время ч. 4 этой же статьи предусматривает, что общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов представляют районные и областные советы. Однако исполнительных органов районные и областные советы, в отличие от местных, не имеют. В соответствии со ст. 44 Закона "О местном самоуправлении" они делегируют ряд полномочий государственным администрациям. При этом, согласно ч. 6 ст. 118 Конституции Украины, местные государственные администрации "подотчетны и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами". На самом деле никакой добровольности делегирования нет. Оно является обязательным, а контроль со стороны областных и районных советов практически отсутствует, потому что они не имеют законной возможности влиять на кадровые решения в администрациях.

Очевидно, что это - подпорченная модель советской системы двойного подчинения.

Региональным властям необходимо иметь право принимать решения и реализовывать административные полномочия на территории, находящейся под их юрисдикцией, с учетом специфики региона.

Таким образом, в Украине возникла необходимость иметь не два, а три уровня власти - центральный, региональный и местный. Границы полномочий и ответственность каждого из них должны быть четко выписаны в законодательстве таким образом, чтобы не посягать на демократию и не создавать угрозу территориальной целостности. Иначе говоря, следует помнить, что децентрализация не должна иметь целью удовлетворить коррупционные интересы региональных и местных кланов. Она обязана сделать оба уровня власти независимыми от центра лишь в такой мере, чтобы это не повлекло сейчас или в будущем угрозы интересам народа в целом. Чтобы этого не допустить, децентрализация не должна быть бездумной. Ей необходимо быть научно обоснованной, т.е. основываться на четкой, общепонятной, доступной и убедительной концепции и на тщательно отработанном, логически завершенном и системно согласованном юридическом механизме.

Децентрализация, по обыкновению, охватывает:

- бюджетную и фискальную сферы (цель обеспечения самодостаточности местных бюджетов);

- землепользование и природопользование;

- правопорядок (создание муниципальной полиции, шерифная система);

- правосудие (выборность судей, широкое привлечение в судопроизводство общественности - присяжных и народных заседателей, а также выражение вотума общественного недоверия к одиозным судьям, скомпрометировавшим себя в глазах общественности);

- образование;

- здравоохранение;

- региональные средства массовой информации и многое другое.

Некоторые области жизнедеятельности страны в силу их внутренних свойств не допускают другого управления, как только централизованного. Такими являются армия, флот, государственная полиция, верховное судопроизводство, государственные налоги, таможенное дело, иностранные дела. Сюда же относятся энергетическая безопасность, банковская система, международная торговля, почта, телеграф, железные дороги, общегосударственные средства информации.

Из приведенного очевидно, что цель децентрализации - приближение власти непосредственно к объектам социального управления.

Однако главная цель децентрализации, без чего она теряет любой смысл, - максимальное приближение власти к человеку. Оно вызвано необходимостью создания такого порядка вещей, чтобы местная власть не только видела и понимала материальные, социальные и духовные нужды населения города, села, но и была способна эти нужды удовлетворить.

Приближение власти к человеку вызвано также необходимостью создания такого порядка вещей, чтобы власть могла услышать каждого и дать ему ответ без пересылки запроса для его рассмотрения за много сотен километров. Так, например, луганчанину получение удостоверения пенсионера или инвалида приходится ждать два-три месяца, потому что оно приходит из Киева.

И главное, децентрализация предопределена исключительной возможностью на местном уровне осуществлять эффективный общественный контроль над деятельностью власти, чтобы она не допускала злоупотреблений.

Общественный контроль в виде юридического механизма - единственно эффективное средство противостояния коррупции.

Основанием правового механизма общественного контроля над властью должны стать четкая процедура деятельности органов местного и регионального самоуправления и подконтрольность этой деятельности гражданскому обществу.

Этот механизм также должен основываться на принципах выборности, срочности, публичной отчетности и подконтрольности власти громаде, а также на гласности и прозрачности деятельности его органов. Кроме того, он обязан включать в себя институты общественного контроля, общественной инициативы, общественного вето и общественного вотума недоверия.

Нечестная, вороватая власть всегда принимает свои решения кулуарно, непрозрачно и непублично. Поэтому, прежде всего, законом следует тщательно предписать процедуру принятия решений органами местного и регионального самоуправления. В такой процедуре необходимо предусмотреть перечень вопросов, решения по которым могут вступить в силу только после согласования с представителями общественности. В ней также должно быть предусмотрено предварительное обсуждение их общественностью с опубликованием результатов в средствах массовой информации и возможность наложения на решения этих органов общественного вето.

В этом механизме необходимо предусмотреть (в порядке общественной необходимости) обязательное безвозмездное выделение в региональных и местных средствах массовой информации место и время для периодических публичных отчетов должностных лиц местного и регионального самоуправления, а также для их обсуждения.

Только на уровне местного и регионального самоуправления возможно преодолеть бюрократию отписок на справедливые требования и запросы граждан путем установления обратной связи в системе "власть - человек". Эта связь должна выражаться схемой: "запрос - ответ - дополнительный вопрос - объяснение".

Что касается общественной инициативы, то вопросы, предложенные в порядке общественной инициативы, должны стать обязательными для рассмотрения соответствующими органами власти.

Для первых должностных лиц местного и регионального самоуправления и их близких родственников следует предусмотреть публичное декларирование активов, доходов и затрат, а также сведений о принадлежащем им недвижимом имуществе. Такое декларирование должно также касаться выборных руководителей местных правоохранительных органов и судей, а также всех распорядителей бюджетных средств. Имущественное состояние этих лиц обязано быть постоянно под бдительным взглядом общественности.

Обязательным элементом системы общественного контроля должна также стать процедура отзыва населением депутатов советов всех уровней, а также применение по общественной инициативе общественного вотума недоверия к первым должностным лицам исполнительных органов областных, районных, городских и сельских советов. Следствием применения этого вотума должна стать политическая ответственность. Основания применения политической ответственности к опорочившим себя должностным лицам, а также процедура их привлечения обязаны быть предметом законодательства.

Следует иметь в виду, что политическая ответственность по своей природе не только ретроспективна, но и перспективна. Поэтому на уровне местного и регионального самоуправления политическая ответственность должна выражаться, как минимум, в безусловном освобождении от должности (или отзыве) и запрете в будущем занимать продолжительный период любые выборные должности и поступать на службу в местное или региональное самоуправление. Политическая ответственность является средством социальной защиты, которое должно быть ощутимым и эффективным.

И, наконец, законом необходимо предусмотреть широкую сеть доборовольных организаций общественного контроля, основателями которых могут стать любые трое и более граждан, проживающих на соответствующей территории. Регистрацию этих организаций следует проводить исключительно по явочному принципу и на основании только заявления и резолютивной части протокола учредительного собрания.

* * *

В Украине давно назрела необходимость децентрализации власти с целью ее подконтрольности гражданскому обществу. Народ это ощущает инстинктивно. Если этого не произойдет незамедлительно и решительно, если сегодняшние заявления правительства о децентрализации окажутся фальшивыми, то существующее противостояние народа и власти может привести к необратимым последствиям.

В то же время успех презентованной реформы в полной мере зависит не только от искренности и компетентности Кабмина, но и от поступательного встречного движения гражданского общества. Только его разноплановые институты и организации на всех уровнях власти - местном, региональном, центральном - могут стать гарантией создания сбалансированного децентрализованного государства. Без коррупции. С новыми смыслами и перспективами.