«100 дней новой власти: какая модель правления формируется?»

Традиционно консорциум независимых аналитических центров осуществляет мониторинг первых 100 дней деятельности новой власти. Такой мониторинг является комплексным анализом шагов различных ветвей власти и их оценкой с точки зрения соответствия демократическим нормам и ценностям.

Смена руководящей элиты страны в результате президентских выборов 2010 г. привела к существенным, отчасти радикальным, усилить государственное регулирование в сфере СМИ. Одним из первых был указ президента об упразднении (вопреки закону «О телевидении и радиовещании») назначения А.Мирошниченко членом Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания на второй срок. Сейчас полномочны лишь три члена Нацсовета, так что орган не имеет кворума, и его работа фактически заблокирована.

Второго апреля президент ликвидировал Национальную комиссию по утверждению свободы слова и развитию информационной области; вместо этой комиссии и ряда других совещательных органов создан Гуманитарный совет, в который вошли несколько представителей медиаотрасли.

С нарушением законов состоялась смена руководства Национальной телекомпании Украины. 17 марта 2010 года Кабинет министров подчинил себе НТКУ и назначил ее генеральным директором Е.Бенкендорфа. Эта реструктуризация и кадровые изменения ставят под сомнение перспективу преобразования НТКУ в канал общественного вещания.

Член фракции Партии регионов В.Киселев 17 мая 2010 года сделал очередную попытку внести в повестку дня законопроект об установлении уголовной ответственности за клевету. Его коллега Е.Бондаренко предлагает наказывать СМИ за публикацию «ложных и безответственных заявлений политиков».

Деятельность государственных органов в сфере внедрения цифрового телерадиовещания крайне неудовлетворительна, что угрожает Украине международными проблемами уже в ближайшие два года.

Власть подчеркивает свою непричастность к цензуре и давлению на журналистов. Однако тональность новостей стремительно меняется: они становятся слишком лояльными к власти, в них преобладает официоз, бывают случаи замалчивания общественно важных фактов. Количество материалов с признаками заказа в теленовостях возрастает. Журналисты сообщают о появлении запрещенных тем, отказе или существенном редактировании материалов, содержащих невыгодную для власти информацию, и прочие признаки цензуры.

В целом наблюдается ухудшение ситуации со свободой слова, усложнение коммуникации между властью и СМИ, снижение качества новостей, учащение случаев вмешательства в работу редакций, давления на журналистов и нарушения их прав, цензуры и самоцензуры. Реакцией на эти процессы стали публичные заявления журналистских коллективов, акции протеста, создание общественного движения «Стоп цензуре!». Обеспокоенность положением свободы слова высказали международные журналистские организации, ПАСЕ и Госдепартамент США.

Качество диалога новой власти с гражданским обществом. Рядом указов президента от 02.04.2010 г. ликвидированы несколько совещательных органов, в т.ч. Национальная комиссия по укреплению демократии и утверждению верховенства права. Вместе с тем избранные самой властью представители общественности включены в Национальный антикоррупционный комитет и Общественный гуманитарный совет. Создан Общественный комитет по мониторингу выполнения законодательства в сфере развития и поддержки предпринимательства.

Проблемой остается отсутствие общих критериев эффективности консультативно-совещательных органов и учета их предложений. Из 20 министерств информацию об учете замечаний общественности предоставляло лишь одно — Министерство юстиции. 19 министерств предоставили лишь планы мероприятий по выполнению Концепции благоприятствования развитию гражданского общества.

Проблемой остается отсутствие эффективного контроля и санкций за нарушение стандартов поведения госслужащими. Стандарты преимущественно игнорируют или применяют выборочно. Нет обязательной отчетности органов исполнительной власти относительно учета предложений общественности и результатов мониторинга ими выполнения государственной политики, не разработаны мероприятия правового просвещения относительно диалога органов власти и общественности.

Нормотворческие изменения, направленные на создание условий для развития диалога с гражданским обществом, носят несистемный характер. Вместе с тем законотворческая деятельность власти в сфере гражданского общества немного активизировалась. Приняты за основу законопроекты о консультациях с молодежными общественными организациями (впрочем, на практике речь идет прежде всего о припартийных молодежных объединениях), об информировании общественности о состоянии законности; о социальной рекламе; о волонтерском движении; о всеукраинском референдуме. Обновлен проект закона «Об общественных организациях», который должен упростить процедуры их регистрации и расширить права относительно консультаций и общественной экспертизы.

Проект постановления КМУ о мерах по обеспечению участия общественности в формировании и реализации государственной политики восстанавливает норму об обязательных консультациях по требованию трех общественных организаций. Свой количественный состав общественные советы должны определять самостоятельно. В их компетенцию включена общественная экспертиза, в т.ч. антикоррупционная. В общем, предложения общественности по усовершенствованию нормативно-правовой базы для диалога учитываются лишь частично.

Планы и действия новой власти в образовательном секторе. В этой сфере имели место негативные резонансные действия в связи с внешним независимым оцениванием (ВНО) и поступлением в высшие учебные заведения: было решено сдавать тесты на языках обучения в школе (а не только на украинском, как раньше), введен трехлетний срок действительности сертификата ВНО, повышен удельный вес среднего балла аттестата в конкурсном балле с 4 до 25%, допущены к поступлению лица, набравшие менее 124 баллов по непрофильным дисциплинам, при условии получения ими 170 и более баллов по профильным дисциплинам, выпускникам школ 2007-го и предыдущих годов позволено поступать на обучение без отрыва от производства по результатам вступительных экзаменов, для неаттестованных по украинскому языку разрешены экзамены по другому языку. Все эти меры представлены в качестве усовершенствующих ВНО, обеспечивающих равенство доступа к высшему образованию и повышающих роль и значение школы. Вместе с тем Д.Табачником предложено дополнить поступление на специальности технического и естественно-математического цикла собеседованиями и вступительными экзаменами. В марте 2010 г. силами провластной коалиции провален закон о внешнем независимом оценивании. Симптоматично отсутствие упоминания о ВНО в Программе экономических реформ на 2010—2014 гг. президента В.Януковича.

Предложенные нововведения в самом деле позволяют облегчить процедуры прохождения ВНО, но и расширяют сферу коррупционных рисков во время выпускной/вступительной кампаний и делают дальнейшую судьбу ВНО и поступления в вузы зависимой от ведомственных, политических и корпоративных интересов.

Остальные новации касаются трех взаимосвязанных сфер: европейская интеграция высшего образования Украины, университетская автономия, повышение качества высшего образования и контроль за качеством. Спектр намерений, заявлений и конкретных действий здесь довольно широк — от введения приложения к диплому европейского образца (приложение, как и диплом, будет печататься централизованно) до упорядочения и оптимизации системы аккредитования и лицензирования, от планов перехода на европейский стандарт магистерских программ до модернизации подходов к формированию перечней направлений и специальностей в обучении бакалавров и магистров, от расширения прав вузов в формировании контингента студентов до включения в компетенцию местных органов власти вопросов открытия новых вузов, специальностей и направлений обучения. Определенные признаки системного подхода к реформированию образования можно отыскать в Программе экономических изменений президента В.Януковича на 2010—2014 гг. Впрочем, здесь отсутствуют какие-либо реальные новации. К тому же часть задач по этим программным приоритетам была реализована предыдущими правительствами, а часть — так и осталась декларациями.

На сегодняшний день характер действий власти в образовательном секторе свидетельствует о старой тенденции к кулуарно-бюрократическому методу определения приоритетов и задач, нехватке внешней экспертной оценки: в действиях правительства в сфере образования наблюдается избыток политической либо идеологической целесообразности (там, где речь идет об отмене или отрицании действий предшественников), наличие корпоративных интересов и коррупционных рисков (там, где речь идет о ВНО и интересах ректорского корпуса вузов). Существует чрезмерная заполитизированность отдельных заявлений и действий министра образования и науки (особенно в языковом вопросе и относительно преподавания истории в школах).

Экологизация государственной политики и общественного сознания — требование времени. Вопреки европейским требованиям, Программа экономических реформ на 2010—2014 гг. не содержит экологической составляющей. Вместе с тем в ней задекларированы намерения обеспечить внедрение европейского принципа «кто больше загрязняет, тот больше платит». Внедрение механизма экологического налогообложения планируется к концу 2012 года, а новой системы платежей за добычу полезных ископаемых — до конца 2014-го.

Экологические приоритеты новой власти изложены в подразделе 3.1. Раздела 3 Государственной программы экономического и социального развития Украины на 2010 год. Этот подраздел не проходил общественное обсуждение на стадии подготовки проекта, и сюда не попали столь важные приоритеты, как экологическое образование, образование и информирование общественности, привлечение общественности к процессу принятия экологически значимых решений.

Подготовка и принятие к концу 2010-го закона Украины «О стратегии национальной экологической политики на период до 2020 года» являются главным условием получения Украиной секторальной бюджетной поддержки от Европейского Союза. Требования о проведении общественного обсуждения проекта стратегии ныне в большинстве своем удовлетворены, но процедура еще не завершена.

Наблюдаются расхождения между декларируемыми в Программе правительства приоритетами и реальными действиями ветвей власти. Так, часть 3.1.5. «Развитие заповедного дела» преследует цель на протяжении 2010 г. увеличить количество заповедных территорий Украины на 5,9%. Вместе с тем на разных уровнях власти продолжаются попытки отменить ряд указов президента Украины о создании национальных природных парков. Уничтожение зеленых зон в пределах населенных пунктов указывается среди основных проблем подраздела 3.1. Этому приоритету противоречат действия местных властей в Харькове (без предварительного обсуждения с общественностью, что является грубым нарушением природоохранного законодательства).

Гендерная политика. Гендерная политика традиционно была маргинальной для украинской власти, хотя она является эффективным инструментом решения социальных проблем, а гендерное равенство — неотъемлемой демократической ценностью.

Государственная программа экономического и социального развития Украины на 2010 г. демонстрирует довольно поверхностное понимание гендерной политики и проблем, связанных с гендерной дискриминацией. Среди основных задач в сфере обеспечения равных прав и возможностей женщин и мужчин определено лишь противодействие насилию и торговле людьми. Не уделяется внимание гендерному разрыву в размерах заработной платы, низкой представленности женщин в процессах принятия решений. Ввиду отсутствия квалифицированного экспертного сопровождения, сделанные заявления о повышении пенсионного возраста женщин до уровня мужчин отрицательно восприняты обществом.

Парламентское большинство не поддержало идею введения квот во время выборов народных депутатов (законопроект №1232 отклонен и снят с рассмотрения). Представители власти позволяют себе демонстрировать публичное небрежение принципов гендерного равенства. Одновременно наявны опасения относительно критического освещения действий и намерений правительства в этой сфере в СМИ.

Новая власть получила рекомендации от Комитета ООН по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, в которых выражается обеспокоенность низким представительством женщин в органах власти высшего уровня, распространением гендерных стереотипов в обществе, насилием над женщинами, торговлей людьми. Очевидно, что очередным шагом новой власти должна стать разработка новой Государственной программы внедрения гендерного равенства.

Проект осуществлен при поддержке Международного фонда «Відродження»