Внутренняя безопасность фискальной и таможенной служб: мировой опыт VS украинские реалии

"Безопасность это процесс, а не результат"

Брюс Шнайер

Не утихает полемика вокруг продолжающегося в настоящее время процесса реформирования ГФС Украины путем ее разделения на налоговую и таможенную службы. Не обошли вниманием и судьбу подразделения внутренней безопасности (ГУВБ ГФС), основными задачами которого на сегодня является противодействие коррупции в фискальных органах и безопасность соответствующей инфраструктуры и сотрудников от противоправных посягательств, для чего это подразделение наделено оперативно-розыскным статусом. Мнения о целесообразности его функционирования высказаны диаметрально противоположные и сводятся к сакраментальному – быть или не быть этой институции в новосозданных службах. При этом, необходимо осознавать значимость вопросов противодействия коррупции в органах, отвечающих за наполнение государственной казны, а также безопасность деятельности этих органов и их сотрудников.

Поэтому в пользу позиции "не быть" приводятся аргументы якобы функционирования подразделения внутренней безопасности в нынешней ГФС, история которого берет свое начало еще с 90-х годов – советское ретро, которое не соответствует мировым стандартам и должно кануть в Лету на фоне созданных в Украине специализированных антикоррупционных органов, и что сущность деятельности ГУВБ стоит свести к профилактическим мероприятиям предотвращения и перераспределить его функции, возложив их на другие подразделения в новосозданных органах.

Действительно ли Украина настолько отстала от мировых тенденций? На самом деле, нет. Скажем, в США действует специализированное структурное подразделение – Управление Генерального инспектора Министерства финансов США по контролю за администрированием налогов – TIGTA (Treasury Inspector General for Tax Administration), что играет значительную роль в снижении уровня коррупции, злоупотреблений, внешних и внутренних угроз в деятельности Службы внутренних доходов (Internal Revenue Service – IRS) – органа, на который возложена задача администрирования налогов. TIGTA создали в 1998 г. во исполнение Акта о реорганизации и реформировании IRS с целью обеспечения надзора за деятельностью IRS, и за ней сохранены все функции существующего до него (с 1952 г.) Инспекционного управления IRS, которое отвечало за защиту IRS, ее служащих, инфраструктуры и баз данных от любых внешних и внутренних угроз. Нововведением стало то, что TIGTA было наделено всеми полномочиями расследовать любые правонарушения против IRS и те, которые связаны с деятельностью IRS. Особое внимание уделяется, в частности, вопросам предотвращения, выявления, противодействия правонарушениям, растрат и злоупотреблений в деятельности IRS и связанных с ней структур.

TIGTA защищает целостность Службы внутренних доходов (IRS) и ее способность собирать налоги. На него возложена задача расследования служебных правонарушений, связанных с мошенничеством, злоупотреблениями и ненадлежащим управлением деятельности IRS. TIGTA защищает IRS от внешних попыток взяточничества, угроз или иного незаконного вмешательства в ее деятельность.

Правовой статус TIGTA определен федеральным нормативным актом о функциях и статусе Государственного генерального инспектора 1978 г. и Актом о реорганизации и реформировании IRS 1998 г. Согласно указанным законодательным актам TIGTA предоставляется доступ к информационным базам IRS, право участвовать в расследованиях, которые проводятся IRS (по согласованию с руководителем IRS), право передавать дела на расследование Министерству юстиции США и Федеральному бюро расследований (ФБР), которое входит в его состав. Кроме того, TIGTA имеет правоохранительный статус, позволяющий: работникам носить при себе огнестрельное оружие, проводить слежку, обыски, аресты и тому подобное.

Для выполнения возложенных на TIGTA полномочий в его составе предусмотрено пять функциональных подразделений: подразделение аудита, подразделение расследований, подразделение оценки и инспектирования, подразделение поддержки миссии, подразделение информационных технологий.

Отдел расследований TIGTA наделен полномочиями расследовать уголовные и административные правонарушения, совершенные самими служащими IRS и обеспечивать защиту IRS от внешних угроз, включая попытки шантажа и предложения взяток. Этим подразделением также осуществляется работа по предупреждению совершения преступлений и других правонарушений в системе IRS, в частности, разработка методик, основанных на использовании информационных баз данных (с целью автоматического выявления потенциальных зон и "объектов рисков") и тому подобное.

Наряду с другими организациями федерального, регионального, местного уровня, которые имеют правоохранительный статус, TIGTA также входит в состав Межведомственной группы по борьбе с терроризмом под руководством директора ФБР.

На примере США можно убедиться в действенности и целесообразности создания учреждения внутренней безопасности в органах, отвечающих за поступления в государственную казну. Экстраполируя этот опыт в отечественные условия реформирования ГФС, необходимо акцентировать на том, что деятельность учреждения внутренней безопасности необходимо организовывать так, чтобы избегать ситуации, когда руководство контролирующего органа (подразделения) отвечает за результаты деятельности органов (подразделений), которые проверяются. Такая организация должна иметь правовой статус, который позволит обеспечить ее независимость, беспристрастность и как следствие – эффективность деятельности.

Но понятно, что США – страна с ведущей экономикой мира многое может позволить и ее пример может казаться не показательным. Но как насчет опыта, скажем, Республики Казахстан, уже значительно более близкой к нашим реалиям и в контексте общего прошлого, и несколько схожими политическими проблемами.

В Республике Казахстан действует Комитет государственных доходов Министерства финансов, который объединил в своей структуре налоговую, таможенную службы, а также подразделения финансовой полиции. Миссия по борьбе с коррупцией в Комитете государственных доходов Республики Казахстан тоже возложена на сотрудников подразделений внутренней безопасности. Поэтому, с целью борьбы с коррупцией внутри данного органа было создано Управление внутренней безопасности (УВБ), которое организационно выведено в отдельное структурное подразделение с прямым подчинением Председателю Комитета, а территориальные подразделения УВБ вертикально подчинили центральному аппарату. Причем, по словам руководителя этого комитета, такой шаг стал следствием требований времени, вызванных необходимостью организации антикоррупционной работы. Были приняты меры по усилению кадрового состава подразделений внутренней безопасности. Если на начальном этапе личный состав был представлен преимущественно должностными лицами, которые больше специализировались на таможенном направлении, то впоследствии он был усилен сотрудниками органов национальной безопасности и антикоррупционной службы с практическим опытом оперативно-следственной работы.

Кадровые изменения и определение приоритетных целей позволили разработать ряд эффективных организационно-профилактических мероприятий. Во-первых, усилена проверка кандидатов, претендующих на должности в органах государственных доходов, вследствие чего отказано многим претендентам в связи с наличием компрометирующих материалов, предоставленных различными структурами. В отношении отдельных категорий кандидатов усилена психологическая проверка с применением полиграфа. В деятельности подразделений внутренней безопасности применен рискоориентированный подход, который базируется на составлении психологического портрета потенциального коррупционера, разработке признаков коррупционного поведения работников, что позволило быстрее и точнее выявлять и предупреждать коррупционные и связанные с ними правонарушения. В отношении сотрудников подпадающих под признаки коррупционного поведения усиливается внутриведомственный контроль, все их действия в рамках исполнения служебных обязанностей подлежат более тщательному контролю и мониторингу. Важным компонентом в усилении профилактики коррупции является новый Этический кодекс, закрепивший ценности и принципы государственной службы, а также определивший стандарты поведения госслужащих на работе и в быту.

Повышена персональная ответственность непосредственных руководителей, подчиненные которых уличены в совершении коррупционных деяний. Кроме того, развернута работа по проведению таких новых механизмов предупреждения коррупции, как антикоррупционный мониторинг и внутренний анализ коррупционных рисков. По отдельным коррупционным рискам выработаны рекомендации по их минимизации и устранению условий их возникновения. Относительно рисков в части налоговых обследований и дискреционных норм, которые содержатся в Кодексе об административных правонарушениях инициировано конкретные законодательные меры по их минимизации.

В результате мероприятий по организации и обеспечению деятельности Управления внутренней безопасности уровень коррупциогенности в органах государственных доходов снизился. За 9 месяцев 2016 года в сравнении с аналогичным периодом 2015 года удалось сократить почти на 37 % количество коррупционных досудебных расследований (с 294 до 185), которые возбуждены в отношении сотрудников органов государственных доходов. А также 65 % досудебных расследований по признакам уголовных правонарушений инициировано подразделениями внутренней безопасности, или как следствие совместных мероприятий с другими правоохранительными органами Республики Казахстан. При этом почти вдвое уменьшилось количество уголовных дел по фактам получения взятки в системе органов государственных доходов.

Опыт Нидерландов интересен тем, что антикоррупционная политика этой страны организована на трех уровнях, первым из которых является наличие антикоррупционного подразделения в каждом органе государственной власти. Такие службы обнаруживают, рассматривают и проводят служебные расследования относительно совершения правонарушений, в частности, коррупционных, служащими органов государственной власти. Правовой статус данных подразделений предоставляет полномочия сотрудникам применять дисциплинарные взыскания к служащим, совершившим коррупционное правонарушение в виде перевода на другую должность, взыскания компенсации, увольнение.

Поэтому учитывая изложенное, нельзя согласиться с отдельными специалистами, которые считают нецелесообразным создание подразделений внутренней безопасности в структурах налоговых и таможенных органов. Кроме того, важно учитывать выводы международных экспертов, так, в начале 2018 года было проведено оценивание системы налоговой администрации Украины (ГФС) с помощью диагностического инструмента оценки налогового администрирования (TADAT), которое было организовано при поддержке Делегации Европейской комиссии в Украине. ТADAT позволяет установить стандарт для оценивания результативности деятельности фискальной службы, который можно использовать для определения приоритетов при внедрении реформ, и, после проведения повторных оценок, оценить эффективность проводимых реформ. Отдельные выводы в пределах указанного отчета были сделаны относительно антикоррупционных реформ, в частности, констатировано, что без углубления этого процесса экономика Украины будет оставаться уязвимой к внешним шокам. Также отмечено, что в ГФС существует организационно независимое управление внутренней безопасности, которое напрямую подчинено Председателю ведомства и имеет надлежащие полномочия. В целом, международные эксперты положительно оценили деятельность этого подразделения, высказав отдельные замечания.

Таким образом, в ходе реформирования органов Государственной фискальной службы Украины необходимо учитывать важность институтов внутренней безопасности в новосозданных органах, в частности относительно осуществления ими эффективного противодействия проявлениям коррупции, которые способны нивелировать любые позитивные реформаторские изменения. Для этого подразделения внутренней безопасности необходимо наделить соответствующим правовым статусом. На самом деле, эффективная организация внутренней безопасности – необходимость и залог успеха реформ.