УКРАИНА И FATF: ОТ САНКЦИЙ К СОТРУДНИЧЕСТВУ

В «черном списке» FATF наша страна провела почти два с половиной года: 1 сентября 2001-го очередная сессия этой уважаемой организации констатировала, что действенные механизмы по борьбе с отмыванием криминальных денег в Украине отсутствуют. А с 20 декабря 2002-го по 14 февраля 2003 года мы стали одними из немногих, попавших под действие контрмер FATF — финансовых санкций. В течение года после этого удара (скорее по имиджу, чем по экономике страны) нормализация отношений с Группой по противодействию отмыванию доходов, полученных преступным путем, стала одним из приоритетов для руководителей государства и политиков. И вот — цель достигнута.

На февральской сессии члены FATF проголосовали за исключение Украины и Египта из списка NCCT — стран, не сотрудничающих в вопросах противодействия отмыванию. На вопросы, как это происходило, что предшествовало этому событию и каковы дальнейшие перспективы для Украины в связи с покиданием «черного списка», «Зеркалу недели» отвечает руководитель Государственного департамента финансового мониторинга Сергей ГУРЖИЙ.

— Вначале мне бы хотелось поздравить с этим событием всех граждан Украины, а также всех, кто помогал привести к нему нашу державу. Это чрезвычайно важное событие. Оно было бы невозможно без, во-первых, твердой политической воли высшего руководства страны, Президента. Во-вторых, без огромной работы правительства, которое приняло массу документов, регулирующих национальную систему противодействия отмыванию, и создало для этого финансовый, материальный и технический ресурсы. В-третьих, без серьезной консолидации всех политических сил — ведь когда перед отменой санкций принимались необходимые для этого многочисленные поправки к законодательству Украины, за них проголосовали 357 депутатов. И, наконец, без помощи финансового сектора, который пошел навстречу нашим требованиям и для которого сегодня финансовый мониторинг, постановка барьеров «грязным деньгам» — норма повседневной жизни.

— Украина попала в «черный список» еще до 11 сентября, когда в мире активизировалась борьба с отмыванием?

— Эти события никак не связаны. FATF существует с 1989 года; в 1990-м вышла первая редакция документа, известного под названием «40 рекомендаций» и признанного всеми ведущими мировыми финансовыми институтами в качестве международного стандарта противодействия отмыванию преступных доходов. После этого он регулярно дополнялся. FATF постоянно проводит мониторинг того, как развитые страны следуют этим рекомендациям.

Кроме этого, в FATF существует такой документ — «Критерии определения стран и территорий, которые не сотрудничают в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Он содержит 25 «отрицательных» критериев: если страна соответствует им — это плохо, не соответствует — хорошо. Так вот, на период плановой проверки Украины инспекторами FATF в 2001 году у нас было 17 соответствий, и всего по восьми критериям было все в порядке. Кстати, в октябре 2003 года, согласно отчету, предоставленному нами на Стокгольмской сессии FATF, у нас было все в порядке уже по 24 критериям, правда, по некоторым с пометкой «частично». Миссия европейской контрольной группы этой организации, работавшая в Украине с 19 по 23 января сего года, зафиксировала, что страна не соответствует ни одному из 25 критериев «не сотрудничающих стран».

Но для исключения из «черного списка» этого было мало. Отчет побывавшей в Киеве миссии должен был рассматриваться на заседании Европейской контрольной группы. Она, в свою очередь, должна была представить свои рекомендации пленарному совещанию FATF. Однако даже на фоне позитивных выводов, решение об исключении Украины из списка NCCT было принято лишь после многочасовых ответов членов нашей делегации на многочисленные вопросы участников заседания.

Поэтому хотелось бы развеять мнение о том, что выход Украины из «черного списка» был простой формальностью. Результатом какого труда он стал, знают все, кто принимал участие в этом процессе.

— Почему FATF не обращает внимания на такие страны, как Армения, Азербайджан, государства Средней Азии? Ведь во многих из них нет системы финансового мониторинга и не выполняются многие другие рекомендации…

— В FATF на этот вопрос всегда отвечают в том плане, что они обращают внимание только на высокоразвитые в финансовом и экономическом отношении государства, через которые идут большие финансовые потоки. А если в стране вместо денежных отношений царят товарные, бартер, то FATF такие страны неинтересны. То есть, внимание со стороны этой организации еще нужно заслужить...

— Во сколько Украине обошелся выход из «черного списка» FATF?

— Это сложно определить. Да, можно назвать размеры бюджета Департамента финмониторинга в минувшем году. Но такой ответ будет не вполне объективным. Потому что, кроме департамента, были задействованы многие другие государственные органы. Да и финансовый сектор понес дополнительные расходы. Эта сумма, возможно, измеряется десятками миллионов гривен.

Я считаю, что корректнее было бы говорить не о том, во сколько обошелся выход из «черного списка», а во сколько обошлось создание в Украине национальной системы противодействия отмыванию денег. Профессионально это будет точнее.

— Какие наиболее острые вопросы задавались украинской делегации на пленарном заседании, какие претензии высказывались?

— Претензий не было. Да и вопросы были не каверзными, а, скорее, вызванными незнанием европейцами некоторых привычных для нас реалий.

Например, был вопрос по «спящим» счетам. Речь шла о счетах, которые были открыты еще в советское время. Таких счетов очень много, и на некоторых из них были достаточно большие средства. Но они обесценились, и людям нет смысла идти в банк и закрывать счета. Да и у государства есть определенные обязательства по выплате этих денег. Выплатить их в полном объеме сегодня, конечно, невозможно, но постепенно некоторым категориям лиц эти деньги возвращаются.

То есть это счета, на которых фактически хранятся не деньги, а обязательства государства. И вот европейцы не понимали, почему люди не снимают с этих счетов деньги, не закрывают их. Азарову пришлось проводить «ликбез».

Были вопросы по поводу кодированных счетов. Ведь после их отмены не все владельцы пришли их закрывать и забрали с них деньги. По разным причинам — кто-то забыл код, кому-то сохранить анонимность дороже, чем получить свои средства. Ведь сегодня взять эти деньги можно только при условии идентификации клиента. Кстати, в Европе кодированных счетов уже давно нет. Эта практика противоречит «40 рекомендациям», и все страны, сотрудничающие с FATF, давно отказались от них.

Мы очень подробно докладывали о том, какие меры предусмотрены в Украине, чтобы преступники не руководили и не владели финансовыми учреждениями. В Уголовном кодексе есть статьи, которые запрещают осужденным по ним занимать должности, связанные с хозяйственной деятельностью. Но рекомендации FATF четко говорят не только о должностях, но и о защите «от управления, контроля и владения значительными инвестициями в финансовых учреждениях преступниками и их соучастниками». Поэтому в нормативных документах, касающихся выдачи финансовым учреждениям лицензий и занесения их в Госреестр, определены соответствующие меры предосторожности. В частности, при подаче учреждением документов должны проверяться истинные собственники, источники формирования уставного фонда и так далее.

Обсуждался вопрос возможности защиты от проникновения криминальных денег в небанковские финансовые учреждения. Правда, вопрос был скорее процедурным — есть ли механизмы противодействия. Мы отвечали — да, в законе о финансовых услугах и в соответствующих нормативных документах регулятора определены соответствующие меры предосторожности. Так, при предоставлении документов для внесения финучреждения в реестр и получения им лицензии проверяются истинные собственники, источники формирования уставного фонда… И мы объясняли, где, в каких законах что написано и как мы действуем на практике.

Были вопросы о работе обменных пунктов — кем они регулируются, идентифицируются ли клиенты. Мы также отвечали, что, согласно правилам НБУ, начиная с определенной суммы валюта может обмениваться только через кассу банка и только при условии предоставления паспорта и документов о происхождении этих денег.

— Каков сегодня порядок взаимодействия финансовых учреждений и Госфинмониторинга?

— Он регулируется законодательством Украины и касается всех финансовых организаций, а не только банков и страховщиков.

Перед тем как произвести выплату клиенту, банк или страховая компания должны его, во-первых, идентифицировать, а затем определить, подлежит ли такая выплата финансовому мониторингу. То есть подпадает ли она под признаки финансового мониторинга, определенные статьей 11 Закона Украины «О предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». Если таковые признаки имеются, то финучреждение обязано зарегистрировать эту транзакцию в реестре операций, подлежащих финансовому мониторингу. После чего в трехдневный срок направить соответствующую выдержку из реестра в Госфинмониторинг.

Госфинмониторинг, в свою очередь, в трехдневный срок направляет финансовому учреждению уведомление о взятии информации на учет. Или невзятии — с указанием причин и ошибок, которые нужно исправить. В банковской системе такой обмен информацией происходит с помощью электронной почты НБУ. В ответ на электронное сообщение Департамент направляет в банк специальный файл-квитанцию о взятии или невзятии информации на учет.

Поступившие в Госфинмониторинг сообщения обрабатываются, систематизируются, анализируются. И на их основании в правоохранительные органы передаются обобщенные материалы. Те, в свою очередь, принимают решение о возбуждении или невозбуждении по нашим материалам уголовных дел.

— За полгода работы Госфинмониторинга ему поступило 215 тыс. сообщений о подозрительных «движениях по счетам», на основании которых правоохранителям было направлено 18 обобщенных материалов. В будущем это количество и это соотношение будут расти или уменьшаться?

— Я думаю, что и первая, и вторая цифра будут увеличиваться. За время действия закона наиболее активными в плане мониторинга являются коммерческие банки. И достаточно небольшое количество сообщений поступило от других финансовых учреждений. Национальная система противодействия будет добиваться, чтобы и другие финансовые учреждения, как и банки, выполняли нормы закона. А значит, сообщений станет больше.

Количество обобщенных материалов, передаваемых правоохранительным органам, тоже будет расти. Но надо правильно понимать суть этого процесса. Увеличение количества материалов, передаваемых нами в правоохранительные органы, будет зависеть не только от увеличения количества транзакций, но и от глубины анализа, проводимого нашими экспертами. Ведь до 12 июня у нас не было специалистов по финансовому мониторингу. А сегодня они с каждым днем приобретают все большую и большую квалификацию.

Мы не стоим на позиции «штамповки» уголовных дел. И FATF в своих оценках нашей работы тоже не будет смотреть на их количество. Стоит вопрос о качественной подготовке материалов. О том, чтобы действительно выявлялись деньги, происходящие от организованных преступных группировок, от террористов, от торговли людьми, человеческими органами, наркотиками, от проституции и так далее. Налоговые проблемы украинских олигархов FATF не очень интересуют.

— В июне прошлого года вышла новая редакция «40 рекомендаций» FATF. Как обстоят дела с ее имплементацией в Украине?

— В течение года все страны должны внедрить новые нормы FATF в свои национальные законодательства. То есть до июня эти изменения должны быть внесены. Летом сессия FATF в Париже рассмотрит отчеты всех стран, и те, которые этого не сделают, подвергнутся острой критике.

В связи с новыми рекомендациями подготовлен и еще 24 сентября подан Кабинетом министров в Верховную Раду проект закона Украины №4190 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам предотвращения легализации доходов…». В процессе подготовки этот законопроект получил весьма положительную оценку экспертов Совета Европы, проверявших его на предмет соответствия международным стандартам.

Однако на сегодняшний день этот законопроект «завис» в парламентских комитетах. Он уже получил рекомендации комитетов ВР по борьбе с организованной преступностью и по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности и находится на рассмотрении в комитете по вопросам финансов и банковской деятельности. Сегодня это нас тревожит. Не хочется снова оказаться в ситуации годичной давности, когда в канун сессии FATF парламент лихорадочно принимал множество законов, необходимых для снятия с Украины санкций. Хочется, чтобы на этот раз работа над ним была нормальной и планомерной. Чтобы в июне мы приехали на заседание FATF с работающим законом.

Кроме того, напомню, что после выхода из «черного списка» Украина еще год должна подвергаться мониторингу. И раз в квартал — отчитываться перед европейской контрольной группой FATF. Если закон не будет принят, это негативно скажется на оценках нашей деятельности.

Что касается самого законопроекта, то им предусматривается прежде всего расширение количества субъектов, проводящих мониторинг. К ним добавляются аудиторы, нотариусы, риэлторы. Вводятся новые требования по работе с клиентами. Соответственно, возрастет количество государственных регуляторов: к ним добавляются Минюст и Госкомзем. Вводится обязательное требование тесного сотрудничества государственных регуляторов с государственными регуляторами других стран. Вводится прямой запрет на финансовые отношения с «банками-оболочками» (виртуальными банками, без реального территориального присутствия, существующими лишь в виде лицензии и набора корреспондентских счетов). И многое-многое другое.

В этой связи хочу отметить, что конечной точки в процессе борьбы с «грязными деньгами» не существует. В этом направлении в мире идет постоянное движение, постоянное совершенствование методов работы. И Украина не будет исключением. После исключения нашей страны из «черного списка» никакой эйфории в Госфинмониторинге нет. Мы не собираемся расслабляться. И с первого же дня после возвращения нашей делегации из Парижа Департамент начал работать над выполнением рекомендаций, полученных на последнем заседании.

— Будет ли Украина стремиться стать членом FATF?

— Будет. Но хотелось бы, чтобы этот процесс был хорошо спланирован, просчитан до мелочей. Должен быть хорошо разработанный план мероприятий, направленных на это. И мы, вернувшись из Парижа, первым делом приступили к работе над этим планом. Однако определенные сроки вступления Украины в FATF сегодня назвать трудно.

Есть определенные условия, необходимые для этого. В первую очередь должна быть политическая воля руководства страны. Она в Украине есть. Второе — национальная система противодействия отмыванию доходов должна доказать свою эффективность, а все рекомендации FATF должны выполняться. То есть проволочек с имплементацией новых требований быть не может. И третья, немаловажная предпосылка — это дипломатическая поддержка Украины со стороны стран—членов FATF. То есть, члены организации должны проявить желание видеть нас в своих рядах, несмотря на то, что сегодня FATF не расположена к расширению своих рядов.

Вступление Украины в FATF можно рассматривать как стратегическую задачу. А до этого нужно достичь тактической цели — получить статус наблюдателя. Эта цель более близка, более достижима. Статус наблюдателя станет той платформой, которая может дать возможность достичь членства в организации.

Хочу отметить, что очень многие страны, их финансовые разведки, изо всех сил помогали Украине выстроить национальную систему борьбы с отмыванием денег. Помогали и международные финансовые организации: Всемирный банк, МВФ. Год назад нашего органа, по сути, не существовало. Нам, можно сказать, протянули дружескую руку. Мы ездили в разные страны, учились, набирались опыта.

В Украине второй год работает проект технической помощи Совета Европы, в Департаменте находится постоянный советник СЕ. У нас работает советник Минфина США Эрик Стоунсайфер. Это можно рассматривать как часть той дипломатической поддержки, о которой говорилось выше. Все эти консультации позволили нам избежать ошибок, неправильных ходов. Можно сказать, что к достижению нашей цели мы шли максимально прямым путем. И сегодня я бы хотел поблагодарить всех людей и все организации, с которыми мы работали.

Первые, к кому мы поехали учиться, это Комитет финансового мониторинга Российской Федерации. У нас с РФ общие проблемы, тот же постсоветский экономический уклад, тот же менталитет людей. Поэтому нам их опыт был очень полезен. Отдельные слова благодарности — Виктору Зубкову, председателю КФМ России.

В рамках проекта СЕ проведена масса тренингов, семинаров, визитов в другие финансовые разведки. Результат — сегодня наших специалистов активно приглашают в другие страны для оказания технической помощи в рамках программы СЕ. Недавно наши сотрудники ездили в командировку в Грузию. От МВФ эксперту Департамента пришло приглашение принять участие в программе технической помощи Молдове. К нам приезжают изучать опыт специалисты Беларуси, Румынии. А это говорит о признании профессионализма наших сотрудников, нашей системы противодействия и авторитете Украины в целом. Даже на прошедшем пленарном заседании FATF отмечалось, что наша страна принимает активное участие в деятельности этой организации. У нас сегодня самая передовая национальная система противодействия. И я не побоюсь это сказать, ведь она построена с максимальным учетом опыта других стран.

В июне Украина намерена принять участие в пленарном заседании Эгмонтской группы и стать ее членом. Напомню — Egmont Group была создана в июне 1995 года, и объединяет подразделения финансовых разведок 84 стран мира. Мы преодолели несколько этапов на пути к этой цели. Украина прошла процедуру мониторинга со стороны стран-спонсоров, России и Словении; провела презентацию в комитете по приему новых членов Эгмонтской группы и в ее правовом комитете, который рекомендовал нашу страну к принятию. Это событие станет еще одним шагом к окончательной интеграции нашей страны в мировую систему финансовой прозрачности и противодействия отмыванию средств.