Социальное страхование и миф о сверхвысоких социальных налогах в Украине

Вопрос справедливости между поколениями подвергает любую этическую теорию суровым, если не невозможным, испытаниям.

Джон Ролз, Теория справедливости, 1971

Экономическая безопасность граждан и налоги

Наша жизнь полна рисков, ведь неопределенность является ее неписаным правилом, и никто, кроме Бога, не может предвидеть будущее состояние своего здоровья или благополучия. Существуют определенные трудности, с которыми мы согласились бороться сообща как члены общества, а не как отдельные лица. Через политическую систему, то есть государство, граждане налаживают общую защиту от непредвиденных жизненных рисков, которые трудно преодолеть своими силами. Это касается болезни, безработицы, старости, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, потери кормильца и т.п. Во всех этих случаях мы рассчитываем на помощь от программ социального страхования, совместно финансируемых налогоплательщиками.

Почему правительства поддерживают программы социального страхования? Некоторые убеждены, что оно делает рыночную экономику или капитализм более привлекательными для рядовых граждан. Абсолютно свободные рынки являются эффективными и высокопроизводительными, но потенциально безжалостными к неконкурентоспособным «неудачникам». Несмотря на то, что рынки могут предложить страховку от непредвиденных обстоятельств, они, как правило, не в состоянии организовать защиту за приемлемую цену от таких рисков, как, например, старость, плохое состояние здоровья или потеря работы.

После внедрения в 1935 году в США государственной программы социального страхования президент Франклин Делано Рузвельт подчеркнул, что «налоги, в конце концов, являются теми взносами, которые мы делаем за привилегии быть членами организованного общества».

Для политиков принципиален не вопрос, быть или не быть системе социального страхования вообще, а именно вопрос, сколько целесообразно иметь таких программ, какими они должны быть и как их финансировать и администрировать.

В соответствии с Основами законодательства о всеобщем обязательном государственном социальном страховании, принятыми в январе 1998 года, в Украине предусматривалось создать пять видов социального страхования: 1) пенсионное; 2) на случай безработицы; 3) в связи с временной потерей трудоспособности и затратами, обусловленными рождением и погребением; 4) от несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, повлекших потерю трудоспособности и 5) медицинское.

Сейчас действуют первые четыре программы, а когда будет введена страховая медицина, пока никому неизвестно. Администрированием четырех программ занимаются формально полуавтономные фонды. Эти учреждения находятся под общим надзором Министерства труда и социальной политики, но во всех других вопросах они в основном самоуправляемые и возглавляются, кроме Пенсионного фонда, трехсторонним правлением, включающим по 15 представителей профсоюзов, работодателей и правительства.

В 2004 году совокупные расходы на четыре программы социального страхования составили 47 млрд. грн., или 13,5% ВВП, из которых 39,2 млрд. грн., или 84% общей суммы, — это пенсионные расходы. Пенсии и социально-страховые пособия получали 13,5 млн. пенсионеров, 2,9 млн. безработных и членов их семей, 6 млн. лиц, временно утративших работоспособность из-за болезни и рождения детей, а также более 300 тыс. пострадавших от несчастных случаев на производстве.

В 2005 году занятое население обязано платить такие социальные налоги в четыре фонда социального страхования:

Почему украинцы платят большие социальные налоги? Если кратко, то ответ более чем очевиден: общество, где 30% населения — пенсионеры, не может не тратить весомую долю своего национального продукта на пенсии.

Можно назвать по крайней мере три главные причины значительных пенсионных расходов. Во-первых, демографический кризис, из-за которого Украина стала одной из самых старых наций мира. Так, доля населения в возрасте 65 лет и старше составляет 15,5% и уже превысила долю детей в возрасте от 0 до 14 лет (15,2%). Во-вторых, низкий пенсионный возраст (один из самых низких в мире — 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин) и значительное количество льготных пенсий (и, как следствие, — слишком большое количество пенсионеров по отношению к работающему населению — на 10 пенсионеров приходится только 12 плательщиков социальных налогов). И, в-третьих, предыдущее и нынешнее правительства дали политические обещания выплачивать пенсии, которые, по международным стандартам, являются щедрыми по отношению как к зарплате (более 60%), так и к прожиточному минимуму (не менее 100%).

Кроме того, не все работающие украинцы платят взносы на социальное страхование в одинаковых размерах. Так, в прошлом году из 15,3 млн. регулярных плательщиков взносов в Пенсионный фонд на «особом режиме» налогообложения находились 2,9 млн. человек, или почти каждый пятый. И если 12,4 млн. «непривилегированных» плательщиков платили в среднем за месяц по 200 гривен на солидарную поддержку украинских пенсионеров, то участники упрощенных систем налогообложения — в среднем только по 35 гривен в месяц, то есть в шесть раз меньше. А почти 400 тыс. человек на фиксированном налоге платили — трудно поверить! — всего лишь по 5,3 гривни в месяц! То есть одного среднестатистического украинского пенсионера содержали целых 50 человек, работающих на фиксированном налоге.

Как отметил во время «горячей линии» с предпринимателями 28 мая с.г. министр финансов Виктор Пинзеник, «упрощенцы» занимают треть всего рынка товаров и услуг, однако их взнос в бюджет — менее 2%. Такова она, солидарность по-украински — «моя хата с краю». Поэтому Минфин и настаивает на непопулярных действиях — ограничить круг предпринимателей, работающих по упрощенной системе налогообложения.

Следовательно, с одной стороны, финансирование социальных программ является дорогим для обычных плательщиков, что приводит к постоянным импульсивным обещаниям власти облегчить бизнесовые страдания и уменьшить размер социальных налогов вдвое. С другой стороны, в социальном страховании существуют по крайней мере две большие «армии привилегированных» украинцев: «упрощенцы», которые платят очень мало, и привилегированные спецпенсионеры, которые получают непропорционально большие, по сравнению с уплаченными взносами, пенсии...

Для лучшего понимания финансовой стороны социального страхования полезно знать хотя бы два показателя. Первый — отношение расходов на социальное страхование к застрахованным заработкам. Например, определяя размер взносов на пенсионное страхование (Рв), нужно брать во внимание, как минимум, соотношение между количеством пенсионеров и налогоплательщиков, а также коэффициент замещения утраченного заработка (процентное отношение средней пенсии к зарплате):

Если, например, в 2004 году среднегодовое количество пенсионеров Пенсионного фонда Украины (ПФУ) составляло 13,5 млн., среднемесячная пенсия с пособием — 238 гривен, количество плательщиков страховых взносов — 15,3 млн., а их средняя зарплата или доход (по данным ПФУ) — 524 грн., то это означает, что для полной финансовой сбалансированности только пенсионной системы Украины социальные налоги в ПФУ должны были бы составлять 40% заработка или дохода, а не фактические 30 при номинальной ставке взноса 34%.

А какова, например, цена социального пособия при рождении ребенка в размере 8470 гривен для плательщиков социальных налогов? Если учесть количество рождений в среднем за год (около 400 тыс. детей) и общий фонд оплаты труда (115—120 млрд. в 2005 году), это будет стоить примерно 3% фонда оплаты труда, или 3,4 млрд. гривен. Или, возможно, немного меньше, поскольку выплаты начались только со второго квартала.

Но ведь существуют и другие фонды социального страхования, программы и выплаты....

Вторым важным показателем является национальная стоимость расходов на социальное страхование, измеряемая долей валового внутреннего продукта. Например, в среднем по 30 развитым странам–участницам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) совокупные расходы по шести основным программам социального страхования (пенсии по старости, по инвалидности, в случае потери кормильца, пособие по безработице, активные программы на рынке труда и помощь семьям с детьми) достигают 15% ВВП, из которых пенсионные расходы составляют почти 80%. Греция, Италия, Германия, Польша и Финляндия расходуют на социальное страхование 18—20% ВВП, а в таких странах, как Австрия, Бельгия, Дания, Франция, Швейцария и Швеция, эти расходы превышают 20% ВВП. Вместе с тем в США, Канаде, Ирландии и Мексике финансирование государственного социального страхования обходится налогоплательщикам значительно меньше 10% ВВП.

Опыт многих стран свидетельствует о довольно слабой математической связи между размером ВВП на душу населения и удельными расходами на социальное обеспечение как процент того же ВВП. В мире не существует единого правила или обоснования относительно так называемой нормы расходов, или приемлемого уровня взносов или налогов на обязательное государственное социальное страхование.

Например, расходы на государственное социальное обеспечение в Швеции вдвое выше, чем в США, однако чистые совокупные расходы в обеих странах практически одинаковы. Это объясняется тем, что в США довольно велика доля затрат на медицинское и пенсионное страхование покрывается за счет программ частного страхования. Но несмотря на почти одинаковый уровень финансирования, с социальной точки зрения результаты коренным образом отличаются, так как частные социальные расходы распределяются среди населения намного неравномернее, чем государственные.

В Великобритании, кроме взносов на государственное социальное страхование, только на дополнительное частное пенсионное страхование в 2004 году наемные работники и работодатели совместно платили в корпоративные пенсионные планы в среднем 10% заработков, в то время как в 2002 году такой взнос составлял 8,5%. Вместе с тем корпоративные планы частных пенсий предлагают только 56% работодателей.

Это подтверждает мнение о том, что уровень перераспределения национального дохода и социальных расходов является прежде всего вопросом общественно-политического выбора, а не экономических ограничений. Это же касается и выбора между государственными или частными механизмами финансирования.

В целом преобладают следующие четыре источника финансирования социального страхования:

— определенный процент от застрахованных заработков, выплачиваемый работниками;

— процент от застрахованного фонда заработной платы, выплачиваемый работодателем;

— государственное участие за счет общих или специальных налогов;

— другие поступления (например, за счет продажи государственной собственности, государственных долговых заимствований, дохода от инвестирования избыточных страховых средств и т.п.).

Если целью является обеспечение минимального дохода (прожиточного минимума) или определенных стандартов услуг для всего населения страны, то чаще всего прибегают к финансированию из государственного бюджета, за счет общих налоговых поступлений. Финансирование через общие налоги в основном связано с универсальными схемами социального обеспечения, то есть когда единые по размерам пособия или пенсии выплачивают всем гражданам или резидентам, без учета фактора доходов, занятости, материального состояния и источников существования. Примерами могут служить такие страны, как Канада, Дания и Новая Зеландия.

Если же целью является замещение утраченного заработка (дохода) при условии наступления определенного социального риска (старость, инвалидность, безработица, болезнь и т. п.), тогда преобладает финансирование за счет страховых взносов, рассчитываемых как процент от заработка.

Поскольку правительства часто не в состоянии финансировать расходы на социальную защиту в нужном объеме за счет общих налогов, то традиционным способом решения этой политико-экономической проблемы стало определение в специальном законодательстве порядка целевого финансирования программ социального страхования. Продолжительность уплаты взносов, их сумма, а также размер застрахованного заработка непосредственно влияют на определение размера выплаты.

Чтобы анализ недостатков финансирования программ социального страхования за счет страховых взносов (социальных налогов) имел смысл, его надо сравнить с каким-либо альтернативным способом. Если программы социального страхования полностью финансировать за счет бюджета, то это, в зависимости от его масштабов, приведет лишь к необходимости повышения других налогов или же сокращения государственных расходов (на образование, медицину и т.п.).

Единый фонд и единый социальный налог

В своем «Исследовании о природе и причинах благосостояния наций» (1776) Адам Смит подчеркивал, что «каждый налог должен быть так задуман и разработан, чтобы он брал и удерживал из карманов народа как можно меньше сверх того, что он приносит государственной казне». Далее крестный отец современной политэкономии уточнил, что налог может брать или удерживать из карманов народа значительно больше, чем он приносит казне. И это происходит четырьмя путями. Во-первых, сбор налога может требовать большого количества чиновников. Во-вторых, он может усложнять применение труда населения и препятствовать ему заниматься теми промыслами, которые могут давать средства к существованию и работу большому количеству людей. В-третьих, при помощи конфискаций и других наказаний налог может часто разорять плательщиков и таким образом уничтожать ту выгоду, которую общество могло бы получать от использования их капиталов. В-четвертых, частыми посещениями и неприятными расспросами сборщиков налогов он может наносить людям немало лишних волнений, неприятностей и притеснений.

Интересно, что намерения правительства усовершенствовать администрирование системы социального страхования прежде всего связаны с теми же проблемами, о которых Адам Смит упоминал еще 230 лет назад. «Сейчас работодатель платит четыре взноса, подает четыре отчета и принимает четырех контролеров из четырех различных фондов. Моя задача — упростить эту процедуру, отменить дублирование функций и уменьшить затраты на излишнее администрирование», — отметил министр труда и социальной политики В.Кириленко на круглом столе по вопросам единого социального взноса, организованном в Киеве в апреле с.г. Всемирным банком.

С 2004 года в Запорожской, Луганской и Львовской областях проводится эксперимент в четырех фондах соцстраха с целью устранения дублирования их административных функций по регистрации и учету застрахованных лиц, страхователей и получателей пособий, унификации учета застрахованных заработков, учету и процедуре уплаты взносов, упрощению управления финансами, усовершенствованию процедуры выплаты пособий и пенсий. О результатах эксперимента и дальнейших мерах правительства по унификации функций финансового администрирования социального страхования общественности пока ничего неизвестно.

Кстати, Всемирный банк предложил правительству техническую помощь и системный заем для создания единого учреждения социального страхования. Однако до следующих парламентских выборов вряд ли стоит ожидать реальных сдвигов в этом направлении.

Недавно Президент Украины высказался в пользу внедрения единого социального налога (ЕСН) на уровне 20%. Правительство работает над возможными вариантами воплощения этой идеи и пока ничего не предлагает для публичного обсуждения, прежде всего с социальными партнерами.

Сама по себе идея внедрения ЕСН не должна вызывать серьезных возражений, тем более принимая во внимание возможность указанного выше административно-финансового объединения. Сомнения же возникают относительно обоснованности предлагаемого размера ЕСН — 20% застрахованной зарплаты. Уменьшить почти вдвое действующую ставку, которой только на 75% хватает для выплаты пенсий — это уж слишком радикально и опасно для своевременной выплаты пенсий и пособий безработным, временно нетрудоспособным и травмированным на производстве. Не менее опасно это и для политиков в случае провала поисков альтернативных, налоговых источников финансирования. Ведь 40% избирателей — это пенсионеры...

Следует отметить, что даже среди членов правительства пока нет единой точки зрения по поводу ЕСН. Например, первый вице-премьер-министр А.Кинах в своих интервью и выступлениях называет желательную цифру налога на уровне 25—27% фонда оплаты труда. Насколько известно, никто никаких актуарных расчетов по предлагаемым ставкам социально-страховых взносов или налогов не делал. Да и настоящие актуарии в правительственных учреждениях Украины едва ли найдутся. Не были они нужны — вот и (не)имеем, что имеем.

В общем, все это почему-то напоминает очередное копирование российского опыта. Сначала Украина скопировала у россиян единую 13-процентную ставку подоходного налога. Почему именно 13%? Не потому ли, что и в СССР была такая же? А может, из-за магии цифры «13»?

Теперь очередь дошла и до ЕСН, в уменьшении которого нам очень хочется даже обогнать Россию. Но было бы полезно, если бы наши политики сначала поинтересовались, с какого финансового провала начали 2005 год российские государственные финансисты.

Напомним, что с 2005 года Россия уменьшила базовую ставку ЕСН с 35,6 до 26%, а его эффективную ставку — с 29 до 24%. Сейчас из нового ЕСН 20% поступают в Федеральный бюджет на финансирование пенсий, 3,2 — на социальное и 2,8% — на медицинское страхование. Все социальные налоги должны платить работодатели.

Для пенсионной системы России уменьшение максимальной ставки ЕСН с 28 до 20% вылилось в довольно ощутимое падение доходов: только за первые два месяца 2005 года поступления сократились на 39,4 млрд. руб. (около 7 млрд. гривен), а бюджетный план был недовыполнен на 5,6 млрд. руб. Чиновники из Федеральной налоговой службы (ФНС) считают, что поступления упали исключительно из-за уменьшения размера ставки ЕСН, а не из-за проблем с его взиманием. Проблемы Пенсионного фонда РФ еще более усложнились из-за одновременного и незапланированного повышения базовых пенсий с 1 марта с 660 до 900 руб. (с 120 до 165 гривен), вызванного протестами в связи с монетизацией социальных льгот.

По мнению Е.Гонтмахера, бывшего правительственного чиновника, а сейчас — научного руководителя Центра социальных исследований и инноваций, компании психологически не заинтересованы в полной и своевременной уплате ЕСН, качество работы медицинских учреждений ухудшается (в России введены элементы страховой медицины), а пенсионная реформа вообще захлебнулась.

Ради уменьшения ЕСН с 2005 года российское правительство фактически торпедировало свою пенсионную реформу, исключив из обязательной накопительной системы (второго уровня) граждан 1953—1967 годов рождения, полтора года делавших туда взносы. Для остальных участников запланированное на этот год повышение размера взносов на накопительные счета с 4 до 6% отложено до 2008-го.

Наконец, и члены российского правительства, включая министров финансов А.Кудрина и здравоохранения и труда М.Зурабова, согласились, что сокращение ЕСН ничего не дает без реформирования всей системы социального страхования.

Российские эксперты отмечают, что нынешний кризис пенсионной системы был сугубо рукотворный и его вполне можно разрешить при нынешних мировых ценах на нефть. А чем будет закрывать возможные пенсионные дыры наше правительство, учитывая отсутствие нефти, газа, леса?..

Дорогая ли ты, украинская рабочая сила?

Действительно ли украинская рабочая сила является такой дорогой, что становится неконкурентоспособной? Для ответа на этот вопрос не обойтись без хотя бы условного примера и международных сравнений.

Пример. Пусть наш условный работодатель начислил своему наемному работнику 1000 гривен заработка. Из этой суммы работник получит только 835 гривен — из заработка удержат 130 гривен подоходного налога (13%) и 35 гривен индивидуальных взносов в три фонда соцстраха (3,5%). Но для работодателя наемная рабочая сила обойдется самое малое в 1385 гривен — ведь к зарплате нужно сверху «нагрузить» в среднем еще 38,5% налогов в четыре фонда соцстрахования. Таким образом, если взять за 100% общую стоимость рабочей силы для работодателя (1385 грн.), то в карман наемного работника поступит 60,3% (835 грн.), в местный бюджет — 9,4% в виде подоходного налога (130 грн.) и, наконец, в четыре фонда социального страхования — 30,3% (420 грн.).

Чувствуете разницу в процентах? Если бы налоги на соцстрахование платили только наемные работники (так же, как и подоходный), тогда совокупный размер взносов был бы не 42% (3,5% работника и 38,5% работодателя), а 30,3%. При этом сумма средств не изменится — 420 гривен.

Если есть политическая воля уменьшить социально-страховые налоги просто в процентах, а не в гривнях, тогда их целесообразно удерживать так же, как и подоходный, — из заработка работника. За исключением разве что взноса на страхование от несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, поскольку за соблюдение требований безопасности и условий труда должен нести ответственность только работодатель.

Например, можно сделать так, чтобы работодатель платил 20% социальных налогов, увеличив при этом долю наемного работника из сегодняшних 3,5% до приблизительно 15%. Но тогда нужно соответственно повысить начисленную зарплату, чтобы рабочий по крайней мере ничего не потерял в гривнях после уплаты всех налогов. В принципе эта задача является сугубо технической и несложной.

Но при любых условиях, если правительство не планирует дотировать программы социального страхования из государственного бюджета, размер единого социального налога, уплачиваемого совместно работодателями и наемными работниками, никак не может быть меньше 30—35%. Потому что таковы наша демография и обещания социальных выплат.

Если же политики желают реально уменьшить нагрузку на фонд оплаты труда, они должны по крайней мере назвать альтернативные и адекватные источники финансирования тех же расходов за счет других налогов. Или искренне сознаться, насколько должны быть «заморожены» или уменьшены выплаты, сокращено количество их получателей. Например, количество пенсионеров можно сократить за счет постепенного, в течение 10—20 лет, повышения пенсионного возраста.

Теперь относительно международных сравнений стоимости украинской рабочей силы. Во-первых, экономисты давно пришли к мнению, что взносы или налоги на социальное страхование не являются решающим фактором стоимости рабочей силы. Этот тезис подтвердил, например, еще Всемирный отчет по труду МОТ за 2000 год. Рынки труда определяют цену всего компенсационного пакета работника. И поскольку заработную плату — главный компонент этого пакета — довольно трудно изменить, споры о стоимости рабочей силы зачастую ведутся вокруг других составляющих. Особенно это касается социальных налогов.

На конкурентоспособность продукции и спрос на трудовые ресурсы влияют не общие начисления на заработную плату, а удельные затраты на рабочую силу (УРС) в расчете на единицу произведенной продукции или на один оплаченный час, а также производительность труда. То есть для фирм, пытающихся максимизировать прибыль, важен именно показатель УРС, а не общие начисления на фонд оплаты труда.

Во-вторых, как свидетельствуют данные табл. 2, в большей половине развитых стран ОЭСР совокупный процент подоходного налога и взносов работников и работодателей на социальное страхование в стоимости рабочей силы значительно выше, чем в Украине. Ведь щедрых и бесплатных государственных пенсий и других социальных выплат не бывает нигде — ни в Бельгии, ни в Швеции, ни в Германии, ни во Франции, ни в Польше, ни в Венгрии...

А вот, например, в Дании размер социально-страхового налога как процент зарплаты почти вчетверо меньше, чем в Украине, — 11% (10,5% — взнос работника и лишь 0,5% — его работодателя). Ну и что? Означает ли это, что датская рабочая сила дешевле, чем у нас, и в эту страну выгоднее делать инвестиции, чем в Украину? (См. табл.2.)

Но в Дании не только относительно самые низкие социальные налоги (как процент заработка), но и самая высокая в Европе валовая средняя зарплата — 3132 евро в месяц и самый высокий на континенте подоходный налог — 30,6% (для среднего заработка). А после уплаты еще и социального взноса в кошелек датчанина попадут «только» 1842 евро, то есть на 41,2%, или на 1290 евро меньше. Следовательно, в Дании социальные выплаты финансируют в основном за счет подоходного налога.

Еще нужно прибавить, что в Дании, как и во всех странах Евросоюза, и пенсионный возраст выше, и значительно большая, чем в Украине, доля занятого населения в возрасте 54—65 лет.

Вместо эпилога. Главное — экономично и эффективно

На протяжении последних лет в зарубежной экспансии активное участие принимают не только крупные российские компании, но и средние предприятия. Как рассказывала недавно российская газета «Ведомости», осенью 2002 года российский производитель мороженого «АльтерВест» приобрел немецкую компанию Frostdog Eiskrem. Приблизительная сумма соглашения, по словам президента «АльтерВеста» Виктора Лутовинова, составляла 8—10 млн. евро. «Еще пять лет назад такая фабрика стоила минимум вдвое дороже. Но из-за спада в европейской экономике покупать предприятия в Европе сейчас очень выгодно», — говорит он.

Параллельно с покупкой Frostdog Eiskrem «АльтерВест» вела переговоры о приобретении доли польской фабрики мороженого Augusto. «Несмотря на то, что рабочая сила в России дешевле, — сказал господин Лутовинов, — в Польше производство организовано так экономично и эффективно, что себестоимость все равно получается ниже».

Вот так! Все-таки работать надо лучше. А также не забывать о «привилегиях быть членами организованного общества» и солидарно помогать тем, кто в этом нуждается, кто уже не может работать или кому не повезло. Вместе нас много должно быть не только на Майдане, но и в социальном страховании.