Смещенные приоритеты налоговой реформы

Предложенные новации взбудоражили общество, бизнес и экспертную среду. В плановом и внеплановом порядке были проведены по меньшей мере с десяток форумов, конференций и круглых столов по налоговой реформе. Наблюдая за этими процессами, можно сделать несколько важных, по нашему мнению, замечаний.

Первоочередному реформированию подлежат элементы налогов (базы, ставки, льготы и т.п.), возможно, структура налоговой системы, а не механизм и процедуры администрирования налогов. Следует, наверное, напомнить, что система администрирования является производной от структуры налоговой системы, выбранных моделей налогов в той же степени, как последние - от экономики и нужд общества. Условно говоря, зачем вводить РРО, если дискуссионным является вопрос сохранения в существующем виде упрощенной системы налогообложения в целом, часто используемой для минимизации налоговых обязательств? Или нужна ли в существующем виде СМКОР НДС, если не удается преодолеть "скрутки"? Для чего необходим мониторинг контролируемых операций, если существует проблема "нетипичного экспорта"? И таких вопросов можно сформулировать немало.

С учетом этого абсолютно логичным шагом было бы проведение ревизии всей налоговой системы на соответствие реалиям нашей жизни и задекларированным целям развития, ведь по большому счету последние десять лет в самой системе налогообложения мало что менялось концептуально.

Кешбек, РРО, устранение "технических и логических несоответствий" - это все прекрасно, но, как видим, ничего положительного, кроме ожесточенных дискуссий, ни налогоплательщики, ни государство не получили. Нам надо заботиться о восстановлении доверия как фундаментальной основы эффективной реализации любой государственной политики - бюджетной, монетарной, налоговой и т.п., а мы, наоборот, ставим его под угрозу, принимая весьма противоречивые решения. Единодушия и кооперации при таких условиях точно не достигнешь, и мы, что называется, продолжаем находиться в состоянии плохого равновесия, когда идет борьба всех против всех. Как известно, подобная ситуация оборачивается лишь дополнительными затратами для всех агентов, а в совокупности - потерей эффективности экономической системы в целом. Пока что в окружающей нас информационной какофонии не видно и намеков на консолидацию мнений, решений и действий, которые так нужны для того, чтобы разорвать и выйти из порочного круга социально-экономических проблем, в котором оказалась Украина. Из этого следует, что все нужно упрощать, а мы, наоборот, все усложняем.

Дело в том, что желаемое качество налоговой системы любой страны в современном мире - это ее простота. Причем во всех ее проявлениях. И в понимании законодательства, и в уплате налогов. Упрощение, прозрачность, отсутствие двойных стандартов и, соответственно, понятность налоговых норм и правил важны как для крупных игроков на рынке, о привлечении которых мы все время мечтаем, так и для рядовых налогоплательщиков - физических лиц, ради которых собственно разгорелся весь этот сыр-бор с реформами и построением государства общественного благосостояния. Эти качества налоговой системы становятся в глобализованном мире еще более востребованными, поскольку современный мир динамичен и взаимозависим.

Как никогда раньше, налоговый фактор в системе мировой экономической системы становится все более существенным в перераспределении доходов и капиталов. Известнейший пример - Ирландия, буквально на протяжении одного поколения превратившаяся из аграрной страны в мощную современную инновационную экономическую систему мира благодаря благоприятным налоговым условиям, созданным для иностранных инвесторов в стране. И пока Европейская комиссия выясняет все обстоятельства ирландского кейса, в поисках тонкой грани между доброжелательной и вредной налоговой конкуренцией, благосостояние граждан этой страны увеличилось в несколько раз, а следовательно, некоторые задачи они решили и, очевидно, поставленных целей достигли. Для нас этот пример означает, что налоговую реформу нужно направить не просто в русло упрощения правил игры, а сделать их дающими именно нашей экономике конкурентные преимущества по крайней мере в восточноевропейском регионе. Налоговая система Украины должна быть простой и конкурентоспособной по сравнению с налоговыми системами наших соседей - Беларуси, Грузии, Молдовы, Румынии и др. Можем ли мы сейчас говорить об этом? Наверное, нет, ведь законодательство противоречиво, система администрирования сложна, а основные направления наших реформ постоянно меняются.

Несколько недель назад в Лондоне состоялась ежегодная конференция Международной налоговой ассоциации (IFA), на которой поднимались вопросы развития налоговых систем мира, в том числе и применения правил BEPS. Один из важных выводов заключается в том, что применение этих правил приводит к увеличению нагрузки как на плательщиков, так и на налоговые органы, а результативность в целом низкая, ведь большинство предлагаемых правил оценочные (дискреционные), что приводит к усилению неопределенности, а в наших условиях высокой коррупции и недостаточной компетенции контролирующих органов - к потере эффективности системы сразу по нескольким направлениям.

Так, затраты налогоплательщиков увеличиваются за счет роста так называемых compliance costs (подготовка отчетов по контролируемым операциям, услуги консультантов, аудит и т.п.), а со стороны контролирующих органов - это рост затрат на счет административных расходов этих органов, результативность работы которых остается неудовлетворительной. В новом отчете специалистов Института социально-экономической трансформации и Центра социально-экономических исследований CASE-Ukraine со ссылкой на отчет ГФС приведены такие данные: с контролируемых операций объемом более 10 млрд грн за 2013–2017 гг. доначислен налог на прибыль всего на 632 млн. При этом за указанный период, по оценкам тех же экспертов, из Украины ежегодно в офшорные юрисдикции выводится от 120 до 200 млрд грн прибыли, а недопоступление налогов составляет соответственно 22–36 млрд грн. Таким образом, вся сложная, но малоэффективная система контроля по трансфертным ценам не может предотвратить перемещение прибыли.

Предостережения по поводу налоговой неопределенности и дискреции звучат на различных профессиональных площадках. Летом прошлого года в Вене на рабочей встрече с представителями научного сообщества из разных стран по проблематике трансфертного ценообразования было озвучено аналогичное мнение. В частности, живо дискутировался вопрос невозможности приведения к единому знаменателю условия сопоставимости контролируемых операций во многих практических случаях в пределах одной юрисдикции.

Таким образом, с подачи G20 проблема определенности налоговых предписаний находится сейчас в центре внимания ОЭСР и МВФ, которые с 2017 г. совместно работают над поиском действенных путей уменьшения или даже предотвращения негативных последствий несогласованности налоговых требований и широкой дискреции при принятии решений налоговиками. Так, в ОЭСР 16 сентября с.г. впервые провели День налоговой определенности - мероприятие, объединившее представителей налоговых администраций из 53 развитых и развивающихся стран.

Вывод очевиден: в мире происходит оживленная дискуссия об этом, и каждая страна хочет отстоять свою позицию. А мы остаемся в стороне от этих процессов и при этом все время почему-то пытаемся имплементировать в наше налоговое законодательство не отвечающие нашим реалиям механизмы из международной практики и правила, по которым мировая экспертная среда так и не пришла к консенсусу.

Вот один из примеров. На фоне страстей вокруг наиболее дискуссионных моментов законопроекта №1210 мало внимания уделяют изменениям подпункта 141.4.7 п. 141.4 ст. 141 Налогового кодекса, в котором отмечается, что "постоянное представительство определяет объем облагаемой налогом прибыли, полученной на протяжении отчетного (налогового) периода, согласно принципу "вытянутой руки". Облагаемая налогом прибыль постоянного представительства должна отвечать прибыли независимого предприятия, осуществляющего такую же или аналогичную деятельность в таких же или аналогичных условиях и действующего в полной независимости от нерезидента, постоянным представительством которого оно является. Объем облагаемой налогом прибыли постоянного представительства рассчитывается согласно методологии, определенной статьей 39 этого Кодекса".

Такие изменения не стали неожиданными в свете стандартного подхода ОЭСР к определению прибыли постоянных представительств, закрепленного в ст. 7 Модельной налоговой конвенции ОЭСР. Тем не менее у имплементации подобного подхода есть и своя темная сторона, которую следует учитывать. Если кратко и по сути, то проблема заключается в том, что план действий BEPS предлагает искать универсальные решения, например, в части налогообложения постоянных представительств. А мы все разные. Развитые, переходные экономики, emerging markets. В каждой стране своя структура экономики, распределение факторов производства, степень интегрированности, исторический трек и т.п.

По этой причине, например, Индия последовательно и принципиально не соглашается с необходимостью следовать соответствующим стандартам ОЭСР и предлагает свой формульный подход, основанный на учете сущностных экономических показателей: объема продаж, наемной рабочей силы, ресурсов, которые используют компании в каждой стране, а не на базе того, где именно они размещают свои разные функции (снабжение, маркетинг, финансирование и т.п.) и декларируют свою интеллектуальную собственность.

Таким образом, негативное отношение Индии к предложенному ОЭСР подходу основано на том, что при определении прибыли постоянного представительства следует учитывать не только факторы, определяющие предложение, но и факторы, влияющие на спрос. Только в этом случае отнесенная к постоянному представительству прибыль будет отражать понятный и справедливый порядок распределения прав на налогообложение доходов резидента одного государства, полученных им от деятельности постоянного представительства на территории другого государства. Но из индийского кейса для нас главное даже не это, а то, что эта страна последовательно отстаивает свои национальные экономические интересы, в том числе и в сфере налогообложения, основываясь на сложившемся в мире распределении факторов производства и особенностях своей экономики. Никто там не собирается слепо копировать чужой опыт, а все решения принимаются значительно более взвешено.

Вряд ли кто-то будет спорить, что экономически, институционально, по уровню инноваций и технологического развития Украина значительно отстает от ведущих стран мира. Вместе с тем мы пытаемся внедрять правила игры, которые из-за наличия этого отставания обречены на неэффективность, а со временем и на обесценивание самой своей сути, а это опасно как для самих реформ сегодня, так и для перспектив всей страны в будущем.