Система гарантирования вкладов: реформы необходимы и неизбежны

Критическая масса предпосылок для реформирования действующей системы гарантирования вкладов уже накопилась — ее результативность не удовлетворяет ни вкладчиков, ни банки, ни регулятора рынка. О необходимости изменений свидетельствуют как имеющийся в отечественном банковском секторе практический опыт, так и внешние вызовы, с которыми столкнулась Украина в последние годы.

Заложенная в 1998 году система защиты вкладчиков на определенном этапе выполнила задачу повышения доверия к банкам: отчасти было сглажено влияние последствий конфискационных шагов по отношению к вкладчикам в период распада СССР, высокой инфляции и практики финансовых пирамид 90-х. Вместе с тем на сегодняшний день весь имевшийся у нее прогрессивный потенциал практически исчерпан. Дальнейшее полноценное развитие банковской системы требует реализации новых подходов в функционировании института гарантирования вкладов.

Поскольку для проведения изменений необходимо время, ключевые направления реформ необходимо определить уже сейчас.

Желаемое и действительность

Кратко характеризуя текущую ситуацию в банковском секторе, можно сказать: подталкиваемая развитием экономики отрасль динамично растет, но качество работы большинства кредитно-финансовых учреждений остается на недостаточном уровне, что в условиях растущей конкуренции создает предпосылки к банкротству отдельных банков. Любой факт недоступности вкладов негативно отражается на всех участниках рынка, но связанный рамками действующего законодательства банковский надзор не покрывает риски возникновения дефолтов банковских учреждений. Это подтверждают как последние банкротства банков, так и полное отсутствие положительных примеров санации и работы ликвидаторов или временных администраторов банков. В то же время вместо ликвидируемых банковских институтов создаются новые, и общее число универсальных банков остается избыточным для украинской экономики.

С начала года в стране зарегистрировано пять новых кредитно-финансовых учреждений, в результате сейчас работают 165 банков. Естественно, что далеко не все они готовы к усиливающейся борьбе за клиентов как в технологическом, так и в экономическом плане: с начала года Нацбанк принял решение о ликвидации «Киевского универсального банка», Интерконтинентбанка, банка «Гарант». В состоянии ликвидации находятся 20 банков, а выплаты через систему гарантирования получают вкладчики Росток Банка, «Нашего банка», банка «Аллонж», Премьербанка. А значит, пока преждевременно утверждать, что список ликвидируемых банков в этом году больше не увеличится.

Конкуренция на рынке банковских услуг в Украине постоянно растет, и здесь немаловажную роль играет расширяющееся присутствие в этом секторе иностранного капитала. Только за январь—апрель количество банков со 100-процентным иностранным капиталом в Украине возросло с 9 до 11, и сейчас работает более 30 банков с иностранным капиталом. На украинский рынок пришли иностранные банковские группы, совокупные активы каждой из которых многократно превышают общие активы всей отечественной банковской системы. При этом процесс освоения рынка международными финансовыми структурами только набирает темпы.

Таким образом, острая борьба на банковском рынке позволяет прогнозировать уход с него тем или иным образом ряда банков. С учетом украинских реалий объединение банков будет наиболее желаемым сценарием развития ситуации, но сложность действующих процедур слияния и отсутствие достаточного опыта увеличивают вероятность возникновения новых дефолтов финучреждений.

Стоит напомнить, что за последние годы существенно увеличилось как число вкладчиков — физических лиц, так и объемы вкладов населения в коммерческих банков. Это абсолютно правомерно повышает значение проблемы дальнейшего развития системы защиты сбережений. К началу текущего года в общей сумме депозитов банков на долю юрлиц приходилось 44,9%, а физлиц — 55,1%, но уже к августу — 43,4 и 56,6% соответственно. Темп прироста вкладов населения в январе—июле, как и в минувшем году, превышает динамику роста вкладов юрлиц: с начала года депозиты физлиц выросли на 19,3%, до 87,4 млрд. грн., а предприятий и организаций — на 12,2%, до 66,9 млрд. грн. В то же время, если в прошлом году совокупный депозитный портфель украинских банков вырос на 59,9%, то в январе—июле 2006 года — лишь на 16,1%. При этом за 2005 год число вкладчиков в Украине увеличилось на 3,5 млн. — до 18,57 млн. человек.

Вполне обоснованно можно предположить, что новые банкротства не только станут фактором снижения доверия к банкам, но и приведут к повышению социальной напряженности. Если количество участников пикетов вкладчиков, регулярно появлявшихся в мае-июле под стенами Министерства внутренних дел и Нацбанка, не превышало 100—200 человек, то расширение числа проблемных банков может увеличить массовость таких мероприятий в геометрической прогрессии.

Впрочем, банковские кризисы поражают страны вне зависимости от уровня их развитости и суровости банковского надзора: кризис может быть спровоцирован внешними факторами, обострением политической ситуации, проблемами отдельных банков или нечеткими действиями регуляторов. В Украине ситуация усложняется тем, что даже срочные депозитные договоры при определенных условиях превращаются в текущие — говорить о наличии у банков срочной ресурсной базы можно только до тех пор, пока клиент не начинает нервничать. При этом широко освещенный в СМИ кризис одного банка может спровоцировать панику клиентов других финансовых учреждений и массовое изъятие вкладов.

В конце концов, вероятность возникновения недоступности вкладов обусловлена наличием кредитных рисков, которые свойственны любой депозитной операции — как всякому необеспеченному кредиту. Именно эта фундаментальная предпосылка могла бы рассматриваться в качестве основной причины развития различных схем защиты банковских депозитов, но на практике в большинстве случаев системы гарантирования вкладов возникали не до, а после банковских кризисов. Первые попытки создания систем защиты вкладчиков предпринимались в Германии еще в ХІХ веке. С тех пор в этом вопросе был накоплен значительный опыт, анализ которого может оказаться полезным и для Украины.

Избежать дефолтов в банковской системе невозможно — ни одна страна мира не располагает панацеей от банкротств банковских учреждений. Но мировая практика показывает, что эффективная система гарантирования вкладов при действенном государственном регулировании может смягчить последствия таких событий и для банков, и для вкладчиков.

О целесообразности
и справедливости

Хотя вопрос развития системы гарантирования вкладов включает широкий спектр направлений, в Украине, как правило, все дискуссии на эту тему рано или поздно сводятся к обсуждению уровня максимальной компенсации по вкладам в случае банкротства банков.

В этой связи можно обоснованно говорить о том, что хотя эта сумма в Украине все еще недостаточна, ее линейное увеличение при неизменности подходов к источникам пополнения средств Фонда является тупиковым путем развития. И речь идет не столько о необходимости увеличения участия государства в формировании средств Фонда, хотя инициативу Нацбанка о направлении части прибыли на эту цель можно только приветствовать. В частности, оценить преимущества формирования ресурсной базы органа, отвечающего за страхование вкладов, в равных долях правительством, центробанком и частными банками позволяет опыт работы Корпорации по страхованию в Японии.

Более важным с точки зрения создания стимулов для повышения качества работы банковской системы является введение дифференцированного размера взносов банков в зависимости от качества кредитного портфеля и степени рисковости проводимых ими операций. Вполне оправданной, к примеру, может быть система, предусматривающая единый базовый размер регулярного взноса банков и повышенный его уровень при возникновении у банков проблем с качеством кредитного портфеля или при недокапитализации. Подобные схемы уплаты взносов существуют в 14 странах мира, в том числе в США.

Формирование такой системы в какой-то момент поставит банки, ведущие рискованную деятельность, перед дилеммой: уменьшить риски или отказаться от привлечения пассивов физлиц.

Помимо того, введение дифференциации взносов в Фонд должно предусматривать и возможность уплаты банками уменьшенного их размера — если банк следует рекомендуемой государством политике. Речь идет об экономическом стимулировании формирования оптимальной, с точки зрения регулятора, структуры пассивов по срокам и валютам.

Например, уменьшение размера взноса для банков, привлекающих гривневые вклады на длительный срок, может стимулировать банки более активно искать возможности привлечения этого вида ресурсов.

На сегодняшний день ресурсная база Фонда гарантирования формируется за счет начальных взносов банков в размере 1% от уставного капитала и единого для всех регулярного взноса — дважды в год по 0,25% от суммы вкладов. При недостаточности средств для выплат Фонд также может ввести специальный сбор для банков (в размере не более годового регулярного) или обратиться за кредитом к Нацбанку или правительству.

То есть при теоретически возможном банкротстве нескольких небольших или средних банков Фонд оказывается перед необходимостью привлекать кредиты органов исполнительной власти (что может оказаться довольно длительной процедурой и создает дополнительное давление на бюджет), или вводить специальный сбор для банков (что повысит их непродуктивные издержки в условиях высокой конкуренции и снижения рентабельности банковской деятельности). Отсутствие дифференцированности взносов фактически ведет к тому, что банки, осуществляющие безопасные капиталовложения, финансируют оплату обязательств банков, ведущих высокорисковую деятельность.

Таким образом, постоянное увеличение единого для всех банков размера взноса не имеет смысла с точки зрения создания стимулов для повышения уровня управления рисками в банках и не является справедливым по отношению к банкам, которые взвешенно подходят к вопросу принятия рисков. При этом растущие расходы банков на оплату взносов в Фонд гарантирования могут быть перенесены на клиентов банков, тем самым будут отдаляться перспектива снижения уровня процентных ставок по кредитам, а также достижение необходимого соотношения пассивов в разрезе сроков и валют.

Стоит также уделить внимание достаточности средств Фонда для повышения размера максимальных выплат по вкладам: с учетом увеличения максимальной суммы гарантированного возмещения (в феврале с 5 до 8 тыс. грн., в июне — до 15 тыс. грн.) рост соответствующих расходов Фонда гарантирования привел к тому, что за май-июнь находящаяся в его распоряжении сумма сократилась почти на 28 млн. грн. В целом в январе—июне 2006 года сумма средств, аккумулированных на счетах Фонда, выросла на 18,5% — до 746,5 млн. грн. Но, несмотря на позитивную динамику прироста с начала года, такой объем средств составляет лишь 0,9% от общей суммы вкладов населения, тогда как согласно мировой практике система защиты вкладов считается достаточной, если ее суммарные активы составляют 5% от суммы гарантированных депозитов.

Объем средств Фонда гарантирования вкладов далек от безопасного уровня, вместе с тем на сегодняшний день существуют неоправданные ограничения относительно источников пополнения счетов Фонда. В частности, Фонд может инвестировать накопленные средства только в государственные ценные бумаги или размещать их на депозиты в НБУ. Для сравнения: доходность по госбумагам ныне составляет 6—10%, а по облигациям, например, таких надежных эмитентов, как Укртелеком, «Укрзалізниця» или Энергоатом, она может составить 12—13%.

В этой связи выглядит целесообразным предоставление Фонду гарантирования более широких полномочий по вложению накопленных средств. Было бы вполне приемлемо создание под контролем НБУ или Госфинуслуг дочерней структуры Фонда, которая занималась бы управлением его активов в размере 10—20% от общей суммы. Важно понимать, что разрешение Фонду осуществлять вложения в корпоративные ценные бумаги не только позволит увеличить его финансовые ресурсы, но и станет дополнительным фактором развития отечественного фондового рынка.

Кроме того, почему бы не реализовать схему, предусматривающую формирование банком на отдельном корсчете определенной суммы, которая лишь в случае возникновения системного кризиса перечислялась бы в Фонд гарантирования? С одной стороны, это позволило бы увязать формирование таких сумм с правом банков осуществлять привлечения средств у населения, а с другой — предусмотреть рефинансирование этих сумм со стороны НБУ.

Одним из эффективных инструментов выведения банков из кризиса без их ликвидации могло бы также стать разрешение Фонду проводить эмиссию облигаций для рефинансирования задолженности таких кредитно-финансовых учреждений. Даже у проблемных банков есть пассивы и активы, и такой инструмент в ряде случаев может быть интересен. Например, если предложить собственникам таких облигаций право на долевое участие в банке, в котором идет процедура санации.

Приведенные выше идеи способны существенно расширить возможности Фонда влиять на рынок, сохраняя и приумножая свою ресурсную базу. В любом случае, их реализация будет более эффективна, чем простое сохранение принципа «копилки-поросенка», в который раз в полгода нужно бросать 0,25% от суммы вкладов.

Возвращаясь к вопросу максимальной суммы компенсации для вкладчиков, необходимо отметить, что наиболее логичной стала бы привязка базовой суммы возмещения по депозитам к объему ВВП на душу населения. В европейских странах она составляет от одного до шести показателей ВВП на душу населения (в среднем три). В Украине размер ВВП на душу населения составляет около 1,8 тыс. долл. Таким образом, для нашей страны адекватный среднеевропейскому значению уровень гарантированного возмещения по вкладам составляет около 27 тыс. грн.

При этом целесообразно введение прогрессивной шкалы компенсации, но максимальная ее сумма не должна превышать 50 тыс. грн. То есть оптимальной выглядит схема, когда при максимальном значении суммы возмещения 50 тыс. грн. вклад на сумму 10—15 тыс. грн. компенсируется на 100%, вклад на уровне 15—25 тыс. грн. — 90% и так далее. Такой принцип позволит защитить наиболее мелких вкладчиков, но будет удерживать физические лица от размещения депозитов на крупные суммы без должного анализа финансового состояния банков.

Баланс интересов

Любая система жизнеспособна лишь тогда, когда она развивается. Предпринимать усилия по развитию и совершенствованию системы защиты вкладов должны как банки и государство, так и вкладчики. В результате все участники этого процесса могут обеспечить определенные выгоды для себя. Построение эффективной системы гарантирования вкладов позволит банкам получать дополнительные ресурсы для кредитования. В свою очередь, государство повышает устойчивость финансовой системы и создает условия для расширения кредитования экономики. Для вкладчиков же выгода заключается в снижении рисков при размещении средств в банках.

Вместе с тем, как показывает опыт зарубежных стран, без адекватной модернизации банковского надзора и поддержания макроэкономической стабильности сама по себе система гарантирования вкладов не только не справится с возлагаемыми на нее задачами, но и станет причиной дополнительных расходов для бюджета страны и банковской системы.

Поэтому инициатива в вопросе повышения эффективности системы гарантирования вкладов все же должна исходить от государства. Представляется необходимой разработка понятной пошаговой программы реформирования действующей системы гарантирования вкладов, которая будет направлена, помимо прочего, на углубление банковского надзора, в том числе и с точки зрения санации проблемных банков. Надо признать, что на сегодняшний день банковский надзор отстает в понимании сути современных методов работы банков с различными инструментами финансового рынка, что позволяет финучреждениям маскировать реальное положение дел. При этом полномочий у банковского надзора недостаточно. В частности, выявление махинаций пока не увязывается с возможностью оперативного и радикального реагирования на такие факты.

Кроме того, целесообразно рассмотреть меры по стимулированию развития более жесткой системы рейтингования банков и создания под эгидой Фонда гарантирования института профессиональных временных управляющих банков. Фонд должен получить также полномочия проводить собственную оценку банков и согласовывать выдачу кредитным учреждениям лицензии на привлечение средств физлиц.

По мере роста финансовых возможностей экономики необходимо рассмотреть вопрос введения гарантий по вкладам не только физических, но и юридических лиц.

В контексте реформирования системы защиты вкладов необходимо отметить, что Ощадбанк в программе своего развития предусмотрел возможность отказа от государственной гарантии по вкладам. Однако рассмотрение этого вопроса может состояться лишь после успешного завершения комплексной реформы системы гарантирования вкладов в Украине. До этого момента наличие государственных гарантий по вкладам в Ощадбанке является абсолютно адекватным.

Резюмируя, стоит отметить, что практическая реализация обозначенных мероприятий возможна лишь путем поэтапного принятия многих законодательных и нормативных изменений. Объем предстоящей работы огромен. Но дорогу осилит идущий, и начало публичного обсуждения может стать первым шагом на этом пути.

Зарубежный опыт

Системы защиты депозитов на сегодня практикуются в более чем 70 странах. Они отличаются как по подпадающим под защиту объектам, и размерам гарантированной суммы компенсации, так и по форме участия в них банков. Базовыми схемами общепризнаны американская и европейская.

Принятая с 1934 года в США схема предусматривает доминирующее участие государства в системе защиты вкладов. В дальнейшем наработки США были использованы в Канаде, Великобритании, Японии и других странах. Европейская же схема предполагает участие банков в системе защиты вкладов на добровольной основе.

В Польше такая система реализуется через Фонд гарантирования вкладов, который по своему статусу является негосударственным, но управление которым осуществляет государство. Для выполнения возложенных на него функций фонд распоряжается финансовыми ресурсами, накопленными путем формирования специальных фондов на балансах всех банков — участников системы гарантирования вкладов. Применяемая в этой стране смешанная форма собственности на функциональный орган системы защиты вкладов позволяет сохранять доверие населения к ней и при этом обеспечивает эффективное использование средств банков, привлекаемых для защиты вкладов.

В России защиту вкладов осуществляет Агентство по страхованию вкладов в соответствии с федеральным законом. Возмещение по вкладам выплачивается в размере 100% от суммы вклада, но не более чем 3,5 тыс. долл. Для участия в этой системе банки должны отвечать установленным центробанком требованиям относительно показателей капитала, активов, качества управления рисками, доходности и ликвидности. В случае, если банк не соответствует этим требованиям или отказывается принимать участие в системе гарантирования вкладов, он лишается права привлекать средства физлиц.

Для Украины наиболее приемлемым путем может стать установление жестких требований к качеству работы банков, претендующих на участие в системе гарантирования вкладов, при условии привязки права привлекать средства физлиц к выполнению этих требований, как в России. Кроме того, целесообразно повысить степень прозрачности и публичности участников системы гарантирования. При таких условиях участие банка в системе гарантирования будет давать четкий сигнал его вкладчикам, что регулятору и Фонду гарантирования вкладов досконально известна ситуация в банке, и в случае его дефолта можно рассчитывать не только на компенсацию, но и на выплаты из ликвидационной массы.

Примером для подражания может стать и Польша, где подобный Фонд, кроме возмещения вкладчикам, осуществляет непосредственный мониторинг деятельности коммерческих банков, осуществляет превентивные мероприятия с целью предотвращения банкротства банка как такового и оказывает помощь кредитно-финансовым учреждениям в наиболее сложный для них финансовый период.

Анализ работы систем гарантирования вкладов зарубежных стран подсказывает и другие идеи, использование которых в Украине может иметь позитивный эффект. В частности, в последнее время в Украине обострилась дискуссия о возможности применения мер по снижению уровня долларизации экономики. В этом плане может оказаться полезным опыт Великобритании, где вклады в иностранной валюте не включены в систему защиты вкладов.

Кроме того, интересны и последние инициативы, реализуемые в России. Российский Сбербанк, являющийся крупнейшим оператором на рынке потребительского кредитования, недавно приостановил кредитование в инвалюте на три недели. Когда же валютное кредитование было восстановлено, потребителям были предложены более низкие ставки по рублевым кредитам, чем по долларовым. Таким образом, рынок получил четкий сигнал о позиции государства через механизм экономического стимулирования: у потребителя сохранилась альтернатива, но изменился уровень экономической привлекательности заимствований в иностранной валюте.

В Украине реализация такого шага также возможна, но для этого нужно подготовить необходимые условия. В частности, усилить Фонд гарантирования как центр административного влияния, ввести дифференциацию взносов банков и прогрессивную шкалу размера компенсации вкладчикам.